黃洪旺

前一段時間,《中國青年報》報道,因為面臨的問責壓力非常大,湖南婁底48名安監員集體辭職,盡管后來漣源市煤炭工業管理局就此事作出否認,但因此引起的討論卻引人深思。報載,山西省一位縣級領導干部說:當官已經成為一種“在雞蛋上跳舞”的高危行業。于是,有論者憂心忡忡地指出,現在的問責制“太過了”。

“過”當然不好,“過猶不及”。然而,我國目前的官員問責真的過了“度”嗎?

2003年非典讓官員問責走進了公眾的視野,然而,官員問責在中國,可不是非典的產物。2001年4月,國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定就正式實施了。回溯遠古,鯀治水三年不成而為堯處死,從某種意義上說,可以算是首例問責制。就算在腐朽的晚清, 寵臣如李鴻章吃了甲午海戰的敗仗,也要立馬向朝廷上書自貶三級。當有人為個別官員而“喊冤”,說誰誰“倒霉蛋”,說誰誰“史上最背”時,他可曾想到失街亭后的馬謖和主動要求后主嚴懲的孔明,想到史上多少良臣名宦也都幾度浮沉,“霉”開數度,多少聲名顯赫的人皆因一時失誤而丟失烏紗?

在西方國家,無論是政務類官員,還是事務類官員,一旦問責,無論是辭職,還是被免職,一切原有的待遇、享受都要取消。而我國被問責官員的待遇大多保留,只要沒有追究刑事責任,被問責官員多數情況是級別、待遇不變,工資照發,僅僅是暫時沒有了職位而已。“正龍拍虎”事件中被問責的領導,免的只是行政系列的職務,仍是廳黨組成員,“享受副廳級待遇”,在機關活動中依然以領導面目出現。

之所以說“暫時”,是因為與國外往往“一擼到底”、有了政治污點的官員重返官場常常障礙重重這樣的情況不同,我們的問責有時流為平息民憤、取悅輿論的做秀:辭職、免職成了“避避風頭”,一些出事官員往往是問責的余音未了,就又迅即華麗轉身,或換崗或易地為官。轟轟烈烈的問責,到頭來異化成忽悠民眾和輿論的“過家家”。

對于國外大多數政府官員來說,如果他們的行為有失,一般要追究行政責任,如果有違法行為,還要受到司法部門的查處。但在我國目前實踐中,責任主體對責任的承擔基本上是不完全的,特別是對法律責任的承擔遠遠不夠。許多“問題官員”在辭職或者被免職之后,似乎就從媒體和公眾的視線中消失了,他對自己應該承擔的責任付出了什么樣的代價,大家很難知曉。一些地方只注重于追究責任官員的行政責任,而回避追究官員的法律責任;甚至將問責之后的免職、辭職作為替代法律責任的理由,這樣的“割發代首”,實際上是規避了這些官員應該承擔的法律責任,這也是“刑不上大夫”的官本位的一種表現。

從問責的范圍看,國外問責涵蓋對職權的行使、行政效能、政府形象等造成重大不良影響或可能造成潛在不良影響的行為。而我國問責的事由太窄,一般鎖定在人命關天的大事上,局限于安全事故領域,對其他領域應承擔領導過失責任的官員問責不多。即使在安全生產領域,我們也不見得比人家嚴而可以奢談“過了”。比如大家關注的食品安全,日本也曾出過“問題大米”事件,而為了對在“問題大米”事件中的不當處理負責,農林水產省大臣太田誠一宣布辭職,事務次官白須敏郎也遞交了辭呈。

在西方發達國家,問責大都有完善的法律規范,如美國的《文官制度改革法》、日本的《國家公務員法》等,且執行比較到位。反觀我們,至今還沒有一部專門關于行政問責的法律(近日,中辦、國辦印發了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》,但這還不是法律)。更為關鍵的是,已有的各種規定規范貫徹落實不到位,出現選擇性執行現象。就如一些學者所指出的:“領導重視了,問責就進入實踐,其力度也大。一旦領導有其他考慮,問責就會退而變成次要工作,力度下降,有時候甚至是停止運作。”這種問責的選擇性執行,往往發生在重大事件或重大事故之后,雷厲風行,人稱為“問責風暴”,但風暴的特征是來的迅猛,去的也快,制度化、法律化程度低。有時還表現為情緒化問責,問責事由大都是一些小事情,如開會睡覺、上班打牌等等,在上級“龍顏大怒”之下,遭致缺乏必經程序的撤職免職,使官員問責進入一種不理性的狀態。

由是觀之,整體來看,我們的問責不是過了,而是還不夠;不是過于嚴厲了,而是很多地方尚不到位,尤其是在問責制的制度化、法律化及執行力方面,我們要走的路還很長。