問責(zé)有賴制度化構(gòu)建

薛　侃

今年5月22日,中共中央政治局審議通過了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》,這無疑是我國問責(zé)制度建設(shè)的一個里程碑。它充分體現(xiàn)了執(zhí)政者通過科學(xué)理性的制度化問責(zé),推進(jìn)依法執(zhí)政、建設(shè)責(zé)任政府的鮮明立場與堅定姿態(tài)。在此《規(guī)定》之前,對各級黨政官員的各種問責(zé)已常見諸報端,特別是2003年一場不期而遇的“非典”,讓官員問責(zé)開始走進(jìn)公眾的視野。經(jīng)過6年來的風(fēng)雨洗禮,我國問責(zé)制在政治文明的軌道上漸行漸深,在一次勝過一次的“問責(zé)風(fēng)暴”中,一批批因職能性過錯的官員就此“倒下”。但姑妄言之,這些問責(zé)更多的只是特定個案的數(shù)量疊加,尚未形成一種明確的制度性建構(gòu)。如果不能以制度化為其演進(jìn)方向,再怎么大、再來多少次的“問責(zé)風(fēng)暴”都可能只是一陣“惱人的秋風(fēng)”一刮而過,而無法真正成為對公權(quán)力有效監(jiān)督的可靠利器。

首先,問責(zé)應(yīng)成為一種常態(tài)化的制度性威懾。盡管近年來我們看到一些問題官員因各種原因而被追究責(zé)任,但在現(xiàn)實中,真正基于問責(zé)制度本身的自動啟動的并不多見,更多的是在某種外在壓力下不得已的選擇,這可以說是當(dāng)下我國問責(zé)的一個特色。在此背景之下,外界媒體的曝光和公眾輿論的效應(yīng),或者上級領(lǐng)導(dǎo)的批示拍板等一系列非制度化的因素,往往成為了某一官員能否被問責(zé)的關(guān)鍵前提。可媒體不是萬能的上帝,不可能時刻盯著所有官員群體,其結(jié)果必然使官員們心存僥幸,千方百計與媒體輿論玩起了“躲貓貓”游戲:如果“不幸”成為媒體的焦點(diǎn),被有關(guān)方面痛下“殺手”以儆效尤,問題官員只好自認(rèn)倒霉;而如果躲過了公眾的“眼睛”,問責(zé)程序則很難啟動,“無恙”的問題官員此刻就該偷著樂了。其實,在問責(zé)制成熟的國家,既需要來自民眾與輿論的軟壓力,也要有相關(guān)制度的硬規(guī)定,問責(zé)制的運(yùn)轉(zhuǎn)更多依賴的是“失職即要擔(dān)責(zé)”、“違規(guī)必須受追究”這種法定機(jī)制的驅(qū)動,無論輿論關(guān)注與否、上級批示與否,只要發(fā)生了職責(zé)范圍內(nèi)的事故和過錯,觸動了制度規(guī)定的某一根“高壓線”,問責(zé)即能自動啟動起來,相關(guān)官員被嚴(yán)格追究與權(quán)力相對的責(zé)任,只有這樣的問責(zé)制才能真正形成制度性的威懾力量。

其次,“問責(zé)”需要明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)定。要防止問責(zé)制在實施中不走樣不異化,關(guān)鍵是要具有可操作性的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。毋庸諱言,現(xiàn)階段無論是對實施問責(zé)之主體、還是被問責(zé)之對象,無論是該問之“責(zé)”的性質(zhì)與輕重、還是問責(zé)的具體程序等,都缺乏明確統(tǒng)一的規(guī)定,以至在實際運(yùn)行中,一些制度設(shè)計上的缺陷和程序上的漏洞逐漸暴露出來,出現(xiàn)了問責(zé)制功能扭曲的現(xiàn)象。比如,在劃分不同責(zé)任的層面上,缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和合理界定,容易造成權(quán)責(zé)不清,責(zé)任被一級一級往下“擊鼓傳花”,應(yīng)該問責(zé)的官員逃避了應(yīng)負(fù)的責(zé)任,而讓無關(guān)人員成為平息民怨的替罪羊,問責(zé)甚至變?yōu)樯贁?shù)人的“保護(hù)傘”。還比如,被問責(zé)官員能否復(fù)出、如何復(fù)出缺乏規(guī)范化和透明度。一些地方搞“悄悄地干活”,對被問責(zé)官員高調(diào)免職、低調(diào)復(fù)出,把本來嚴(yán)肅的問責(zé)制度,嬗變成為“休假式問責(zé)”的游戲,不但直接損害了制度本身的實施效果,也忽悠了社會公眾的情感。經(jīng)驗告訴我們,判斷一項制度優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)之一,就是制度化與程序化的程度。一套制度化的官員問責(zé)制會使官員對自己施政行為可能給自己帶來的后果有明確預(yù)期,這種預(yù)期會促使官員沿著正確方向努力;而缺乏制度化、程序化的官員問責(zé)制,猶如高懸在官員頭上的一把隨意之劍,使他們茫然不知所措,不得不明哲保身、畏縮不前。

第三,“問責(zé)”亟待從事后的“責(zé)”擴(kuò)展到全方位的“問”。一些地方和部門在實際操作過程中,把問責(zé)制度簡單地等同于“事后查辦”,并沒有貫穿到治政理事的全過程,往往只有發(fā)生了重大事故才會啟動問責(zé),而像錯誤決策、用人失察、違規(guī)審批、亂設(shè)許可等這些非直接的行政行為的“政誤”,則很少被追究責(zé)任。事實上,許多重大事故、干部貪腐事件的發(fā)生正源于事前監(jiān)督和日常問責(zé)缺失而導(dǎo)致問題的緩慢累積。問責(zé)制度應(yīng)該是一個問責(zé)、追責(zé)、負(fù)責(zé)相統(tǒng)一的配套工程,涵蓋決策、執(zhí)行、監(jiān)督和事前、事中、事后各個方面和各個環(huán)節(jié)。要使這一制度得以正確實施和作用發(fā)揮,必須盡快走出事故問責(zé)和事后問責(zé)的狹小領(lǐng)域,從作為個別重大突發(fā)事件的應(yīng)對措施逐步發(fā)展到提升黨和政府執(zhí)政能力的制度化設(shè)計,從強(qiáng)調(diào)事后責(zé)任追究逐步擴(kuò)展到全面完善的制度體系,既有全方位的“問”之監(jiān)控來防微杜漸、治病救人,也有事后追“責(zé)”之措施來確保“對人民負(fù)責(zé)”的制度落實。

推動中國的問責(zé)制度建設(shè)是一場深刻變革,這對于一個“官本位”觀念根深蒂固的中國社會無疑是一個艱難過程。但我們黨宣示的執(zhí)政理念和追求的價值目標(biāo),需要從一般公職人員到領(lǐng)導(dǎo)干部,從社會公眾到各級機(jī)關(guān)諸多相關(guān)主體實現(xiàn)從觀念到行為模式的一系列轉(zhuǎn)變,更需要建立和完善科學(xué)完備的問責(zé)制度體系來保障落實。中共中央和國務(wù)院出臺的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》,根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定,對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責(zé)的具體情形、方式、后果、程序等作出明確具體的規(guī)定,這無疑對真正形成用制度規(guī)范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的有效機(jī)制起到實質(zhì)性的推動作用。我們期待這部重要規(guī)范性文件的頒布實施,以制度建設(shè)和制度落實的同步運(yùn)行,成為進(jìn)一步推進(jìn)我國問責(zé)制向縱深發(fā)展的新起點(diǎn)。