進入法制化軌道的官員問責

邱祥吉　周麗萍

7月25日,石首市委書記鐘鳴因處置“6·17”事件不力被免職。鐘鳴成為了《規定》頒布后第一位被公開問責的地方官員。作為黨委一把手,鐘鳴被問責是意料之外,情理之中。一切都蘊涵在新近出臺的《規定》之中。

以上所說的《規定》就是中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》(以下簡稱《規定》)。這部醞釀了兩年的官員問責法規對問責的對象、情形、方式及問責程序作了明確規定。輿論廣泛認為,《規定》的出臺和實施,標志著官員問責制正式走上了法制軌道。

為更深入地解析《規定》,近日,本刊記者專訪了中央紀委法規室副主任侯覺非。

黨委領導有權必有責

背景:過去被問責的對象主要是行政首長,如非典、松花江污染等事件,包括去年的山西潰壩事件。但近來對黨委領導的問責也漸露端倪,如甕安、三鹿奶粉事件中都有書記被問責。黨政共同被問責,體現了權責罰的一致,打破了有權無責或有責無權的規則。

記者:自非典事件中孟學農、張文康等官員被問責后,問責在我國政治生活中漸成氣候,幾乎年年都有官員因重大責任事件被問責。但由此引起的議論也不絕于耳。《規定》的出臺是直接基于這一背景嗎?

侯覺非:雖然《規定》是今年6月30日才出臺的,但是在黨的十六大、十七大上已經提出,此次更系統全面地出臺問責制度,意味著黨對人民負責,政府對人民負責的態度。中央講有權必有責,用權受監督。這是指行使權力必須依法,擅權或失職必受追究。

從非典到三鹿奶粉到山西潰壩等一系列事件都進行了嚴厲的問責,雖然問責了官員,但仍引起了輿論的熱議。為什么會引起熱議呢?這昭示:必須將問責納入制度化、法制化軌道。以前對一個事故,該問誰的責、誰來問、怎么問、問責后如何重新任用的問題等等,都缺乏明確規定,所以社會上的議論很多。《規定》出來后,按程序辦事,議論會減少。

問責不是什么新鮮事物,實際上,中國從先秦開始,就有了問責,問責是一項常態工作。此次由中央紀委和中央組織部共同起草的此文件,由中央政治局審議通過,集合了全黨的智慧和經驗,是一部廣受肯定的文件。

記者:以前的問責對象,往往是對行政官員,這次明確提到了“黨政領導干部”,這一點廣受關注和好評,你如何解讀?

侯覺非:問責黨政領導確實是《規定》的亮點。黨的領導是政治領導,但在實際中,很多重要決策都是黨委研究通過的。有的決定錯了,導致重大損失或惡劣影響,那么黨委,包括一把手,就得承擔責任。這就是“有權必有責”,這對黨委的領導提出了更高的要求,也是對黨依法執政、科學執政、民主執政的考驗。

群體性事件如何問責

背景:以往的問責多為針對重大安全責任事件,而對甕安、石首事件中官員的問責,將“群體性事件、突發性事件”與“問責”的話題推向了輿論的浪尖。因為巨大的輿論壓力,在處理相關官員時,也是從嚴從重,顯示了問責的決心。但要盡量避免這兩類事件的發生,重塑地方政府公信力,須要從根源上解決;而在問責上也應遵循相應原則。

記者:在《規定》中有兩項是針對群體性事件和突發性事件的,包括因行政原因引發的群體性事件和對群體性、突發性事件處置失當的問責。這二責事件的處理應該是復雜的,問責上應該也比普通事件較難,你怎么看?

侯覺非:群體性、突發性事件影響社會穩定,危害極大,可能造成多方面重大損失。《規定》對此也極為關注。應對群體性、突發性事件是對黨和政府的考驗,處理起來非常復雜,哪個環節處置不好,都會導致事態蔓延,造成嚴重后果。

這兩種事件處理好了可以化解危機,贏得民眾的肯定,如重慶出租車罷運事件的處理。反之,就可能造成重大危害,如甕安事件。其實不論什么國家、什么社會都可能出現這個問題,關鍵是看當地黨政部門是否依照原則,是否依照法定程序處理。

在問責方面,我認為主要看處置中是否遵循兩個原則:及時性原則和公開性原則。及時性原則是要看負責人有沒有在第一時間趕赴事發地,并作出及時處理,有沒有及時安撫好群眾;公開性原則是要看有沒有及時向社會公布真相,澄清事實,避免謠傳,特別要求堅決不能封鎖消息,要表明政府解決問題的決心和信心。

一些地方和部門的黨政領導在這些方面不一定有經驗,所以一定要加強學習,依法辦事。如2007年頒布的《突發事件應對法》規定了突發性事件應對的程序、步驟。今年以來,中央幾次大的培訓也增加了這方面的內容,目的就是提高黨政領導對群體性、突發性事件的應對能力。

官員“重啟”如何“保險”

背景:近年來,官員被高調問責卻低調“復出”的消息屢見報端。如山西黑磚窯事件中被免職的原堯都區副區長段春霞被任命為堯都區區長助理,甕安事件中被免職的甕安原縣委書記王勤調任黔南州財政局副局長,三鹿奶粉事件中被記大過的國家質檢總局食品生產監管司原副司長鮑俊凱調任安徽出入境檢驗檢疫局黨組書記、局長等。

記者:問責官員被重新任用,引起了社會的廣泛爭議,輿論幾乎一致持批評的聲音,他們被任用是否符合規定?任用過程是否透明?

侯覺非:據我了解,大多引起議說的重新任用,其實是符合規定的,但是社會和群眾不了解他為什么被重新任用,有何依據,所以引起熱議,《規定》的出臺,將重新任用的程序公布出來,按程序辦事,就可以避免誤解和議論。

古代有個說法叫“廢官不可再用”,我覺得不對。只要定好一個重新任用的規矩,按照法定的程序來,為什么好的人才不能再用呢?這次《規定》要求,被問責的領導干部,在一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務。這個一年,是一個考察,考察合格,所以繼續任用。《規定》里還寫到:“一年后如果重新擔任與其原任職務相當的領導職務,除應當按照干部管理權限履行審批手續外,還應征求上一級黨委組織部門的意見。”比如說要任用一名市管干部,正常的任用是報市委組織部,而對重新任用的,就須得報省委組織部征求意見;而重新任用一名省管干部,就得報中央組織部。這就加了“雙保險”。

關于重新任用的公開透明問題,其實每一位干部的任用都向社會公開是不可能的,最關鍵的是按照法定程序任用。

記者:我們看到,石首、甕安事件問責到當地黨政一把手,而山西潰壩事件問責到原省長孟學農。一起事件,應該問責什么層級,問到哪些領導,這個根據什么來怎么界定?

侯覺非:這是問責的難點,也難以作出非常具體和細致的規定,得具體問題具體分析。一個市長,他的行政管理范圍和監督范圍是不一樣的,有些下級是他直接管理的,有些不是,所以對事件要具體分析,所有事故都問責一把手,也是不合理的。

但有些原則是必須遵守的,如行為責任原則,誰作出行為,或者誰作出決定,誰就必須負責;如法律責任原則,無法律則無行政,如果某地方政府行為不是法定的,那么問責就要問到該地方政府的一把手;如信息責任原則,如果發生的事故按照規定要逐級上報,下面報上來,你沒有處理,造成重大損失或者惡劣影響,就要問責。

多方觀點鏈接

對《規定》的出臺,許多媒體和專家還從不同角度作出了有價值的評論,并對《規定》可能存在的不足提出了值得完善的地方。

華商報的文章認為,問責制已經有了基本成型的框架,但也存在著條款過于模糊、缺乏可操作性的弊端。法律的制定要經歷繁瑣的程序,成本較高。在法律成形之前,不妨把《規定》看作一部級別較低的“問責法”,以較小的成本應對社會急需,以滿足公眾的需求,提高執政能力。《規定》不斷修訂完善的過程,其實也將是法律意義上的“問責法”誕生條件不斷成熟的過程。

廣州日報的評論認為,在《規定》頒布之前,是否問責、如何問責,其程序和操作都局限于部門和系統內部自行決定,導致政府與公眾之間存在信息不對稱。而《規定》對官員問責提供了一個具體的制度規定和明確的操作標準,有利于消除信息不對稱的情況。其實,作為一種政治層面的制度設計,問責制的主要目的不是要在事后問責幾個官員,而是要在領導干部中確立責任意識和公權力意識。由此,《規定》將有助于加強對庸官懶官貪官的懲戒,讓官員樹立權責統一的意識,確保公權力正常運行。

北京大學政府管理學院教授周志忍在《中國經濟時報》上表達了擔憂,“《規定》是否真能做到有責必究、落到實處?雖然《規定》對問責的對象、情形、方式及實行問責的程序等進行了規定,但誰來監督這個問題沒有明確。問責的執行者、被問責者都是官員。整個問責過程都是在行政系統內完成。”在周志忍看來,雖然系統內的處理能節約問責成本,但是卻也避免不了官員之間互相包庇的問題。“要實現真正的問責,還是要開放權利體系,引入司法監督、民主監督和新聞輿論監督,讓問責過程在監督下運行。”

中國人民大學公共政策研究院副院長毛壽龍還建議,必須要在問責程序上進行更明確的規定。《規定》還未能做到監督、決策、執行的三分離,這就導致被問責的官員處于絕對弱勢的狀態。而執行問責的官員,由于是其上級,處于絕對強勢的狀態。“在申訴機制還不健全的情況下,難免會出現問責過重,甚至錯誤問責的情況。”