大熊貓國家公園綜合執(zhí)法體制機制探索

張義友，李 磊

（1.國家林業(yè)和草原局林草調查規(guī)劃院，北京 100010；2.江西應用科技學院，江西 南昌 330100）

國家公園是我國自然保護地的最高級別，大熊貓國家公園是世界上規(guī)模最大、保護生態(tài)最完整的熊貓自然保護區(qū)。為了更好地保障大熊貓及其棲息地，加強執(zhí)法監(jiān)管，大熊貓國家森林公園充分借鑒吸收不同執(zhí)法模式的優(yōu)點，創(chuàng)新體制機制，初步形成了以公園管理為主體，依托森林警察大隊，組建涵蓋林業(yè)、自然資源、環(huán)境保護等執(zhí)法單位的綜合執(zhí)法隊伍，權責明確，監(jiān)管有效，形成生態(tài)保護管理新體制。

1 國家公園綜合執(zhí)法體系主要內容

國家公園綜合執(zhí)法體系是指由行政、刑事、民事以及行政復議等不同方面形成的全方位綜合執(zhí)法機制[1]，涵蓋了保護、管理和監(jiān)管國家公園內的所有資源和活動。國家公園綜合執(zhí)法體系主要包括[2]：

1.1 法律法規(guī)框架

確保執(zhí)法的合法性和權威性，國家公園綜合執(zhí)法工作必須有明確的法規(guī)框架。相關法律法規(guī)包括《國家公園條例》《野生動物保護法》《森林法》等。

1.2 執(zhí)法管理體系

在國家公園綜合執(zhí)法管理體系中，應根據各項任務的性質、數量、區(qū)域及工作難度定義執(zhí)法隊伍的組成、職責、訓練和管理模式，努力形成科學、高效、可操作的執(zhí)法管理體系。此外，還需要完善執(zhí)法人員的考評、獎懲和激勵機制，提高執(zhí)法人員的素質和水平。

1.3 協(xié)同工作機制

協(xié)同工作機制是一個針對不同管理單元、部門和職能之間的溝通與協(xié)作機制。這種機制旨在促進信息共享、資源整合和任務分工，協(xié)調各方面執(zhí)法工作并確保效率最大化。此外，還需要建立健全關于聯(lián)合懲戒、案件移送等相關工作的協(xié)調機制[3]。

1.4 宣傳教育機制

國家公園綜合執(zhí)法需要借助公眾的參與力量，形成一種全民參與自然保護的氛圍。因此，需要建立宣傳教育機制，加強培訓工作，提升公眾對環(huán)境保護重要性的認識，吸引更多力量投入到自然保護中來。

綜合執(zhí)法體系是國家公園保護與管理的重要環(huán)節(jié)，也是保護我國自然生態(tài)系統(tǒng)的重要保障；必須在不斷完善中，提高其技術水平和管理效率，確保國家公園綜合執(zhí)法的長期穩(wěn)定運行[4]。

2 大熊貓國家公園綜合執(zhí)法現(xiàn)狀

2.1 管理體系

目前，依托國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）駐成都森林資源監(jiān)督專員辦事處組建了大熊貓國家公園管理局；依托四川、甘肅、陜西三省林草主管部門組建省管理局；依托原自然保護區(qū)、國有林場等管理機構，組建9個分局、20個保護總站和189個保護站。這些機構按照“大熊貓國家公園管理局－省管理局－管理分局－保護總站－保護站”的管理體系開展工作[5]。

2.2 綜合執(zhí)法隊伍

目前，各分局均已組建各級綜合執(zhí)法隊伍，執(zhí)法隊伍以國家公園管理機構的執(zhí)法人員為主導，協(xié)同林業(yè)、公安、旅游等其他部門執(zhí)法的綜合執(zhí)法隊伍。大熊貓國家公園管理局是國家公園的管理機構，負責協(xié)調各級執(zhí)法機構的工作，制定和實施綜合執(zhí)法計劃和措施；國家和地方環(huán)保部門是大熊貓國家公園的環(huán)保執(zhí)法機構，主要負責監(jiān)測、評估和處理環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為；國家和地方林業(yè)部門是大熊貓國家公園的林業(yè)執(zhí)法機構，主要負責保護和管理森林資源，打擊非法砍伐和采伐木材等違法行為。國家林業(yè)和草原局野生動物保護管理司是大熊貓國家公園的野生動物保護執(zhí)法機構，主要負責野生動物資源的保護和管理，打擊非法狩獵、捕殺和販運野生動物等違法行為。國家和地方旅游部門是大熊貓國家公園的旅游管理執(zhí)法機構，主要負責監(jiān)督旅游企業(yè)和游客行為，維護旅游秩序[6]。

2.3 綜合執(zhí)法基礎設施

為了更高效地開展執(zhí)法活動，大熊貓國家公園基于原有的林業(yè)執(zhí)法設施，補充電子巡護、遙感監(jiān)測等現(xiàn)代信息技術手段，建立起執(zhí)法基礎設施，包括視頻監(jiān)控、衛(wèi)星定位等技術手段，并配備專業(yè)執(zhí)法裝備和工具，如無人機、紅外測溫儀和勘驗工具等，同時各執(zhí)法機構建設有必要的行政辦公網絡系統(tǒng)及辦公設施[7]。

2.4 加強執(zhí)法合作

大熊貓國家公園管理機構與相關地方政府、群眾組織、科研機構和企業(yè)建立執(zhí)法聯(lián)合體，通過加強執(zhí)法協(xié)作，為大熊貓國家公園建設和保護提供更加有力的支持。在大熊貓國家公園綜合執(zhí)法體系建設中，重點加強科技手段、提高執(zhí)法素質、加強合作協(xié)調等方面建設，全面提升質量和效率，確保大熊貓及生態(tài)環(huán)境的有效保護。

3 國家公園綜合執(zhí)法存在的問題

3.1 法律制度不完善，執(zhí)法面臨被動

（1）執(zhí)法職責不明確：《國家公園條例》等文件中對于國家公園綜合執(zhí)法基本職責等作出規(guī)定，但在具體實踐過程中，各地執(zhí)法機構間的分工協(xié)調、職責界定并不統(tǒng)一，在處理案件過程中也容易引起沖突。

（2）現(xiàn)行法律條文不完備：當前國家公園綜合執(zhí)法尚面臨比較新的問題，諸如：如何將自然生態(tài)保護和旅游開發(fā)之間的矛盾妥善解決、如何應對傳統(tǒng)自然資源消費方式的轉型和重大環(huán)境事件、如何加強涉外方面的執(zhí)法等等，這些現(xiàn)象上的法律法規(guī)尚待進一步完善。

3.2 管理情況復雜，區(qū)域協(xié)作能力不足

大熊貓國家公園總面積2.20萬 km2，涉及川甘陜3省9市23個縣122鄉(xiāng)，地處青藏高原東緣的岷山、邛崍山、大相嶺、小相嶺和秦嶺五大山系，幅員廣闊，自然地理環(huán)境復雜。大熊貓國家公園內人口120838人，集體土地面積7756 km2，耕地面積214 km2，在首批設立的5個國家公園中，人口數量最多，集體土地、耕地面積最大，國家一二級保護動植物數量最多，情況最為復雜。國家公園綜合執(zhí)法管理同時涉及自然資源、生態(tài)環(huán)境、社會治安、文化旅游、居民管理等諸多因素，同時又涉及川甘陜三省多個行政區(qū)，管理范圍大、管理情況復雜、管理對象繁雜，區(qū)域之間執(zhí)法協(xié)作能力不足[8-9]。

3.3 執(zhí)法體系不健全，執(zhí)法能力欠缺

目前大熊貓國家公園各片區(qū)的執(zhí)法有兩種模式，一是林業(yè)綜合執(zhí)法模式，由森林公安統(tǒng)一行使林業(yè)行政處罰權；二是聯(lián)合執(zhí)法模式，在大熊貓國家公園試點期間，由大熊貓國家公園管護總站牽頭，建立公園綜合執(zhí)法聯(lián)席會議機制，定期或不定期召開聯(lián)席會，分析研判行政執(zhí)法銜接事宜，以及組織參與資源保護方面的行動，聯(lián)合執(zhí)法多以各執(zhí)法單位牽頭的專項行動為主。2種綜合執(zhí)法模式都存在一定的缺點，林業(yè)綜合執(zhí)法模式執(zhí)法權力限制在森林資源與林區(qū)社會治安，其他行政處罰事項由主管行政主體執(zhí)行，存在執(zhí)法體系不協(xié)調、執(zhí)法能力有限的問題；聯(lián)合執(zhí)法模式存在運行效果不理想，執(zhí)法部門配合度不高，聯(lián)動協(xié)調不順暢，以及執(zhí)法力量分散、執(zhí)法主體偏多、重復執(zhí)法、辦案質量不高、行刑銜接不暢等問題[10]。

3.4 執(zhí)法設備落后，執(zhí)法能力難以保障

大熊貓國家森林公園范圍內山高谷深，巡邏和執(zhí)法時需要穿越崎嶇的山路、河流甚至是雪域，而現(xiàn)有的越野車型面臨著通過能力、駕駛性能等方面的限制，甚至部分執(zhí)法隊伍車輛配備短缺。傳統(tǒng)通信手段存在局限，山區(qū)信號覆蓋差，常規(guī)對講機、手機等設備在信號不穩(wěn)定、環(huán)境復雜等情況下無法滿足需求。國家公園涉及范圍廣，地形復雜多變，立體綜合執(zhí)法設備缺乏，現(xiàn)有的裝備并不能完全滿足使用需求，如紅外探測設備、航拍遙感設備、氣象站等設施不足，執(zhí)法能力得不到保障。

4 對策建議

在新形勢、新要求下，為更好地適應國家公園的體制機制與管理要求，立足于大熊貓公園自身特色，吸收借鑒不同執(zhí)法模式的優(yōu)點，形成一套適應大熊貓國家公園復雜管理情況的綜合執(zhí)法體系，組建專業(yè)、先進、高效的綜合執(zhí)法隊伍。

4.1 組建專業(yè)綜合執(zhí)法隊伍

因大熊貓國家公園管理涉及面廣、管理對象復雜，如無公安警察參與，執(zhí)法隊伍缺乏強制力，不利于震懾違法犯罪分子；同時，國家公園涉及社會安全穩(wěn)定，需要公安機關積極參與、協(xié)助和配合。建議參考 2017 年林業(yè)執(zhí)法綜合改革模式，將公安機關森林警察納入大熊貓國家公園，組建以“熊貓警察”為主的綜合執(zhí)法隊伍。通過縣（市、區(qū)）級機構編制委員會審批，綜合調配行政執(zhí)法類事業(yè)編制，成立大熊貓國家公園縣（市、區(qū)）級警察大隊，警察大隊由縣（市、區(qū)）公安局與縣（市、區(qū)）管護總站共同負責，公安部門負責建制管理，管護總站負責業(yè)務指導，警察大隊是以“熊貓警察”為主、各部門行政執(zhí)法人員為輔的綜合執(zhí)法大隊，主要職責是負責公園范圍內的治安秩序、經委托辦理行政案件和偵辦刑事案件。

4.2 建立健全多方協(xié)作機制

構建公園、公安和司法協(xié)同保護機制，形成三方聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合巡查、兩法銜接、生態(tài)修復、區(qū)域協(xié)作的協(xié)作機制，由縣（市、區(qū)）管護總站協(xié)調縣（市、區(qū)）公安局、檢察院、法院等單位，共同組建協(xié)作保護專項工作組，出臺相關工作實施方案及管理政策，定期就重大、疑難問題開展聯(lián)席會議，將執(zhí)法保護協(xié)作工作常態(tài)化。依托縣（市、區(qū)）檢察單位成立生態(tài)檢查辦案專項工作專班，設立公益性訴訟工作站，專人專項辦理國家公園內的破壞自然資源和生態(tài)環(huán)境案件；依托縣（市、區(qū)）司法單位設置生態(tài)法庭，對環(huán)境資源類刑事案件進行審理；同時，川甘陜三省各級執(zhí)法部門應加強區(qū)域協(xié)作，與周邊轄區(qū)建立協(xié)作機制，共同打擊違法犯罪行為。

4.3 全面完善綜合執(zhí)法體系

由相關主管部門牽頭，形成《綜合執(zhí)法工作實施方案》，國家森林公園的執(zhí)法由“熊貓警察”主要負責，林業(yè)、水利、農業(yè)農村、自規(guī)、市場監(jiān)管、文旅等單位相關執(zhí)法人員配合參與，組成“一體式”執(zhí)法模式，形成一套高度配合、深度參與、集中辦理的全面綜合執(zhí)法體系。嚴格界定綜合執(zhí)法隊伍的職責分工，“熊貓警察”負責偵辦刑事案件，行政案件的處理由行政執(zhí)法人員主要負責辦理，行政人員負責協(xié)助工作，包括技術支持、線索移交、信息共享等；行政案件由行政人員負責辦理，“熊貓警察”負責案件的協(xié)調配合、流程指導、性質判定等。“熊貓警察”與行政人員互相配合、有效銜接、通力合作，可為刑事、行政案件的權威、規(guī)范、高效提供有力的保障。

4.4 強化執(zhí)法保障建設

強化執(zhí)法場所保障，建設進出大熊貓國家公園的檢查站，統(tǒng)一配置辦公設備和執(zhí)法裝備；強化科技手段保障，將公園智慧化納入智慧城市項目，將“雪亮工程”“空天地人”及其他社會監(jiān)控接入公安視頻專網，實時進行野生動物監(jiān)測、人車管控、森林防滅火預警；強化執(zhí)法裝備保障，采購 DNA 靶示激光顯現(xiàn)系統(tǒng)、電子標準化信息采集系統(tǒng)、熱成像儀以及野外安全防護等設備，提升隊伍執(zhí)法保障能力。

5 結語

綜上所述，大熊貓國家公園綜合執(zhí)法制度是保障國家公園生態(tài)安全與社會治安的重要保障，在懲處破壞生態(tài)環(huán)境、懲治盜獵野生動物、打擊違法犯罪、維護社會安全穩(wěn)定等方面發(fā)揮著積極作用。目前，我國國家公園建設正處于起步階段，各項制度尚不完善，國家公園綜合執(zhí)法模式面臨著法律制度不完善、管理情況復雜、執(zhí)法能力不足、執(zhí)法設備落后等問題。面對國家森林公園綜合執(zhí)法體系制度建設的問題，應當從組建全面完善綜合執(zhí)法體系、建立健全多方協(xié)作機制、專業(yè)綜合執(zhí)法隊伍、強化執(zhí)法保障建設等4個層面進行探索。構建符合我國國家公園實際情況的綜合執(zhí)法模式，以達到強化國家公園內綜合執(zhí)法能力、維護社會長治久安的目的。