完善金融機構破產制度

李秋月　張　越

摘 要:作為一種特殊的商事主體,金融機構的破產除了具備一般商事主體的特性外,更被賦予了關乎社會穩定、經濟繁榮的社會責任,所以在破產法框架下的金融機構破產應該有其自身的特殊性和問題。本文通過完善金融機構破產這一制度,以期實現金融安全和促進中國金融市場的繁榮。

關鍵詞:金融機構 破產管理人 投資者保護基金

在競爭規律的作用下,由于市場變化以及管理團隊經營能力的差別,金融機構可能出現經營困難、不能清償到期債務的境況。在這種情況下,金融機構既有可能通過重整或和解方式走出困境,起死回生,也有可能從此陷入破產,最后走向清算注銷。

一、金融機構破產的特殊性

金融機構在其市場經營中由于市場變化或經營方面的原因,也會發生與一般企業一樣的情況,即需要依法進行破產[1]。在破產過程中,金融機構具有不同于一般企業的特點:

第一,金融機構所從事經營的資產由兩部分構成。一是公司的自有資本或者固有財產;二是由金融機構管理的客戶財產。法律要求金融機構在經營中將其自有資產與管理的客戶財產嚴格分離,嚴禁將這兩種財產進行混淆經營,特別禁止侵占客戶的利益。

第二,一旦市場變化或出現經營失誤,造成的損失就不僅僅是金融機構自己的損失,也勢必會同時造成客戶的損失。在這種情況下,即使金融機構不拿客戶的財產清償債務,也往往會導致不能“完璧歸趙”。

第三,商業銀行等金融機構的破產關閉涉及人數眾多,關系到社會穩定,如果啟動破產程序,必須經監管機關批準。

二、關于金融機構破產的國外立法狀況

對于金融機構破產問題,國外通常采取參加保險或建立基金的做法,一旦這類金融機構破產,就可將破產事務移交保險公司或有關機構進行處理。世界各國破產法對于金融機構破產的立法規定也各有不同,有的直接適用破產法,也有的由專門法或特別法加以規定。

德國是針對金融機構進行專門立法的國家。德國通過立法建立了金融機構破產的預警機制,設立了專門的聯邦銀行貸款監督管理局,各類銀行每年須向監督管理局上報年度財務審計報告,由監督管理局對銀行實行分類管理。

俄羅斯破產法對金融機構破產和特殊主體破產規定得比較詳細,除對金融機構的破產作出規定外,又制定了單行法作為破產法關于金融機構破產規定的支持法[2]。

美國的破產法適用于金融機構的破產。該法規定國內保險公司、銀行、信用合作社、住房貸款協會等類似機構都屬于該法規定的破產主體。

三、我國對金融機構破產的規定及完善對策

1.我國對金融機構破產的規定

金融機構破產總體上屬于企業破產,要適用《企業破產法》規定的原則與程序,但金融機構有自己的特點,也不能完全依照該法的所有條文來執行[3]。針對金融機構破產的特點,借鑒國外經驗,我國《企業破產法》第一百三十四條第一款規定:商業銀行、證券公司、保險公司等金融機構有本法第二條規定情形的,國務院金融監督管理機構可以向人民法院提出對該金融機構進行重整或者破產清算的申請。國務院金融監督管理機構依法對出現重大經營風險的金融機構采取接管、托管等措施的,可以向人民法院申請中止以該金融機構為被告或者被執行人的民事訴訟程序或者執行程序。但是,僅有這樣一條“原則性”規定顯然是不夠的,在實際操作中仍會遇到不少問題,我國金融機構破產沒有明確的回應,這仍會成為未來司法實踐中的難題。

2.我國對金融機構破產的完善對策

(1)金融機構的破產管理人

引入專業化和市場化的管理人來接管和處理破產相關事宜是新破產法的一大特色。一般由政府有關部門組成的清算組、律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等機構以及具有相關專業知識和執業資格的人員組成。但是由于金融機構破產的特殊性,一般性市場化管理人機構與管理人接管金融機構財產和處理其破產事宜時,不一定有專業優勢且缺乏控制與處理金融風險與危機的經驗。金融機構破產管理人應更多考慮由金融監管部門與市場專業化人士合作組成清算組或管理人機構,由有經驗的金融精英來作為管理人更為恰當;也可以考慮由投資者保險基金公司來擔任。因此,金融機構破產法應特別規定金融機構破產管理人的資格、選任、職責與監督事宜。

(2)金融機構破產的條件

對金融機構破產,政府應有判斷金融機構危機程度和實施拯救難度的技術標準來判斷其介入階段。建議將金融機構資本充足率在5%以下作為政府是否介入接管、托管以及是否同意其申請破產的“生死線”[4]。

關于金融機構破產的申請,金融機構自身及金融機構的債權人能否提出破產申請?應有兩點考慮:一是金融機構有國有和非國有之分,前者破產申請肯定是由國務院金融監管部門來提出,而后者則不一定。第二,由于在現行商業銀行法、保險法與證券法當中分別規定了其破產須經國務院監管部門批準的前置程序,而非商業銀行、非保險公司、非證券公司的破產申請則不一定。因此“國務院金融監督管理機構可以向人民法院提出對該金融機構進行重整或者破產清算的申請”的規定并不排除金融機構自身在遵守國家有關法律法規的前提下,自愿提出破產申請。唯需明確哪些金融機構的破產申請必須經國務院金融監管部門批準或者提出,哪些不需批準也不需要提出。

(3)金融機構投資者保護基金

當金融機構出現破產并且可能導致金融體系風險時,政府應考慮采取必要的拯救措施。應借鑒資本市場發達國家和地區的成功經驗,逐步建立起金融機構破產保護基金。投資者因此遭受的損失可通過基金獲得一定程度的補償,改變過去“政府埋單”的金融機構退出模式。

按照現有的監管框架,金融機構的破產一般應該準備建立三大保護基金,即存款保險基金、證券投資者保護基金與投保者保護基金。但三大基金并不涵蓋所有破產金融機構的保護問題。因此,將三大基金統一合并為金融機構保護基金還是分別設計,值得討論。筆者認為,由于各種基金籌集的方式、來源、支付原則與內容均有差異,所以應對保護基金的設立做靈活處理。可以設立三大基金,也可以增加設立更多種類的基金,對其資金來源、保護范圍、功能、監管等做出明確規定,逐步提高各保護基金的儲備規模和比例[5]。

四、結語

金融機構破產是一項創立新制度的系統工程。通過解決以上幾大問題,完善金融機構破產制度,建立一個符合中國國情并與國際接軌的金融機構破產制度體系,才能有效防范金融風險,實現金融安全和促進中國金融市場的繁榮。

參考文獻:

1.唐峻.芻議金融機構破產問題[J].新金融,2004(6)

2.關于金融機構破產的問題[EB/OL].[2007-07-18].http://finance.sina.com.cn

3.周小川.金融改革期待新破產法[J].財經界,2006(1)

4.徐孟洲,徐陽光.論金融機構破產制度之理念更新與制度設計[J].首都師范大學學報(社會科學版),2006(1)

5.李曙光.金融機構破產制度設計的重點[J].人民法院報,2007(5)

作者單位:沈陽工業大學文法學院