重構資源跨地區配置機制

秋　風

近些年來,南水北調工程始終干干停停,主要癥結是相關各方利益難以平衡。而利益之所以難以平衡,主要原因在于,沒有找到一種合理的談判機制。

治水乃是天下之大事。在中國古代的歷史記述中,大禹就是因為成功地完成治水大業,而受禪于舜。德裔美國學者魏特夫曾在1957年出版了一本專門從治水的角度解釋中國歷史的著作《東方專制主義》。在這本引起廣泛轟動與爭議的著作中他提出,中國古代社會是一種“治水社會”(Hydraulic Society)。因為治水涉及范圍很廣,工程巨大,必須通過勞動力、生產資料、技術和管理體系的高度集中才能完成。正是這種高度集中造成政治權力的集中。

盡管這樣的觀點從歷史上看是站不住腳的,但它也確實描述了一種解決資源的跨地區配置的機制,這種機制正是目前政府所廣泛使用的。

中國作為一個大國,各種重要資源都面臨跨地區配置的問題,舉其大者如勞動力、土地、煤炭、石油、糧食,以及水資源。從學理上說,可以由兩種方式進行配置,這兩種方式目前也都有所使用。

糧食、煤炭、石油等資源基本上是自由流通的,借助于市場機制,由生產者、經銷商與消費者通過直接的平等談判進行跨地區的配置。

水資源的配置卻遵循另外一套機制。這里沒有市場,沒有供需雙方的直接、平等的談判。相反,在配置過程中,中央政府——或者它的相關部門,比如水利、財政、綜合管理部門——是主角。在南水北調工程中我們可以看到,中央政府決定上馬這項工程,而被要求輸出水資源的湖北等地,不得不與中央政府進行談判,向中央政府要求得到它認為合理的補償。將獲得水資源的地方政府在這一談判過程中似乎是缺席的,即便它為資源付出代價,也是向中央政府支付。

這樣的模式行之已久,它也是50年代的集中計劃體制的重要特征,并被認為是這種體制的一大優勢,所謂“集中力量辦大事”。在特定環境下,這種模式也確實具有高效率的優勢。正是借助這種優勢,中國在過去幾十年間修建了數量極為龐大的跨地區的資源調配工程,典型就是各地大大小小的水庫截水、調水工程,比如,本來就缺水的山西反而向北京供水,河北北部的貧困地位為了保護北京的水源而放棄發展工業等等。

這些工程之所以得以實施,乃是因為中國的實際政府架構是單一制的,上一級政府對下一級政府擁有巨大的支配權,這樣,上級政府就可以把自己的規劃強加給下級政府,把資源在下級政府之間來回“調撥”。付出和得益的雙方不用直接進行交易,進行談判,而是在上級政府那里統一結算,由上級政府為資源定價。

這種資源跨地區配置機制的正常運轉需要特定條件,這就是整個政府體系具有較強政治動員能力。下級政府無條件服從上級政府的決定,民眾也無條件地服從政府的決定。80年代以前這種條件也許比較充分,此后,這種條件就逐漸不那么完備了:民眾逐漸敢于大膽地主張自己的利益,而不會聽任地方政府隨意處置;愛民眾的影響,以及其他一些因素,比如政績考核機制推動,地方政府官員同樣具有越來越強烈的地方利益意識,對上級政府要求自己付出代價的決定不再輕易順從。

于是,很多大型工程的建設都遇到了麻煩,南水北調與它之前的調水工程相比,所遇到的阻力就大得多。而且可以設想,地方和中央政府之間、政府與民眾之間的利益分化將會越來明顯。在這種情況下,解決資源跨地區配置的機制恐怕不能不進行調整。設計大工程的專家們、主導大工程的中央政府不能不承認下面幾項原則:地方政府的權利與利益、民眾的權利與利益,都是不能忽視的。任何大事,都不能讓任何人單方面地付出;凡有付出,都應當得到合理的、充分的補償。

那么,如何能夠讓補償合理而充分?比較可取的辦法是讓資源的輸出與輸入方直接進行談判,而上級政府,比如中央政府充當談判的主持人。相關地方政府及民眾代表可以組成一個獨立的委員會,在中央政府監管下,對相關的補償、對資源出售價格、乃至于供應、工程維護等等事務進行管理。

需要特別強調的是必須讓利益可能遭受損失的民眾參與工程決策過程和補償談判過程。否則,僅由地方政府出面談判,民眾利益很可能遭到忽視。即便地方政府獲得很多補償,利益遭受損失的民眾,比如移民也未必享受得到。而民眾現在是有能力讓工程陷入停頓的。