構建節約型社會，應從低成本政府做起

曹立冬

【摘 要】對于政府來說,成本問題的重要性遠超過它所關注的問題。通過形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制來降低政府成本,成為行政體制完備、政府服務意識強化與職能權限明確的低成本政府,以構建節約型社會。

【關鍵詞】節約型社會 低成本政府 節約資源

我國經濟的高速發展,高投入、高消耗與低產出、低效率的情況也顯現出來。目前,煤、鐵資源耗量均居世界第一位,單位國內生產總值能源、原材料和水資源消耗都高于世界平均水平。建設節約型社會的實質是處理好經濟建設、人口增長、資源利用、環境保護之間的關系,在節約資源、保護環境的前提下實現經濟較快發展,促進人與自然和諧相處,提高人民生活水平和質量。在經濟社會發展的過程中,力求節約資源,滿足當前保持經濟平穩較快發展的需要,為實現小康目標提供保障;控制和降低對國外資源依賴程度,確保我國的經濟安全。

一、高成本的政府制約了建設節約型社會的進程

在市場經濟建設過程中,我國政府面臨著服務社會的目標與資源供給有限兩者之間的矛盾,自身存在著合理利用多種資源、提高資源利用效率,以盡可能少的資源消耗獲得最大的經濟和社會效益的需求,市場經濟的進—步完善和全球經濟一體化,要求政府更加公平和高效,提出了構建低成本政府范式的目標。

長期以來,我國政府不計算行為成本的現象突出,就我國政府的成本狀況而言,從縱向的時間序列,通過與其它國家政府比較,或是從直接、間接成本分類的角度來看,政府的高成本運作是不爭的現實。雖然從顯性成本角度考慮,政府成本并不是很高,“六五”、“七五”、“八五”、“九五”時期,我國財政支出占GDP比重分別為23.2%、17.7%、13%、14.5%,2000年為17.8%,但政府收支除目前的預算外,還包括預算外收支、制度外收支兩部分,賬外賬、“小金庫”現象在政府部門普遍存在,政府預算、預算外收支和制度外收支之和是政府收支的全部。資料表明,這三部分收支各占政府總收支的1/3,整個政府收支占CDP的比重達50%以上。改革開放以來,政府管理支出一直居高不下,在財政支出占GDP比重不斷下降的同時,行政管理支出卻在不斷上升,其速度遠大于財政支出的增長速度,平均增長率達17.7%,高出12.3%的財政收支平均增長率5.4個百分點。目前,我國財政供養人口4500萬人,官民之比1﹕28。在政府投資項目中,用“跑項目”成本達30%以上,加上政府辦公樓等硬件的花費,其成本數目驚人。

我國高成本運行的政府與面臨改革和發展的繁重任務,與建立和完善市場經濟極不適應,也與建設節約型社會的目標相違背。因此,必須充分認識構建低成本政府的重要性和緊迫性,增強政府及其工作人員的憂患意識和危機意識、歷史責任感和使命感,以對國家、人民和子孫后代的高度負責,將構建低成本政府的目標擺在突出的位置,并加強政府內部有關控制成本的制度約束和規章保障。

政府成本是指政府及其行政過程中所發生的費用和各種開支,所引發的當前和未來時間的負擔。構建低成本政府是節約政府消耗的經濟成本和一切可以節制的政府用度,落實以人為本、執政為民,建設和諧社會的根本旨意。

對于政府來說,成本問題的重要性遠超過它所關注的問題。構建低成本政府涉及到政府指導變革意識、途徑、組織結構、組織技術的采取與相對于低成本目標的修訂,意味著政府要加強機構編制、職能的立法約束,將機構編制納入法制軌道,推進政府機構改革,解決政府層級和職能交叉、人員臃腫、權限脫節和多頭執法問題;意味著減少縱向管理層次、分散行政權力,合并橫向機構形成規模,從法律上明確各級政府的事權和財權,科學規范部門職能,合理設置機構,優化人員結構;意味著實現政府利用市場和社會力量,推行公共服務社會化,實現政府由“劃槳”到“掌舵”的職能轉變,改變政府管理方式。通過形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制來降低政府成本,成為行政體制完備、政府服務意識強化與職能權限明確的低成本政府。

二、應同步建設低成本政府和節約型社會

政府組織活產生的成本,是由社會和政府以外的組織承擔。政府成本狀況與其績效、管理水平直接相關,影響到整個社會對待資源配置行為,構建低成本政府應做到:

一要為社會重塑節約價值理念。政府使用社會資源,是對國民收入的二次分配,構建低成本政府是一場針對政府行為的變革,體現節約的價值取向,標志著政府行為實踐是以節約理念為指導;在實踐中,樹立“節約成本”意識,貫穿“節約至上、低成本為優”價值導向。

二要為社會示范節約動力機制。構建低成本政府關鍵是形成一套有效的利益約束機制和監控機制,突破構建低成本政府的動力障礙。政府形象權威性和職能外延性,決定了在構建低成本政府中所運用的動力機制,必然對全社會提供示范效應。一方面,通過建立資源節約的體制機制和政策體系,充分發揮市場機制和經濟杠桿的作用,運用價格、財稅、金融手段,促進資源節約和高效利用,理順資源性生產價格,建立起反映資源稀缺程度的形成機制,推進水、電和油氣價格改革。制定生產、使用節能產品稅收政策和發展節能節地經濟政策,依靠科技進步和創新,構建節約資源的技術支撐體系,加強宏觀指導和規劃,建立節約型國民經濟體系,形成節約型社會的利益約束機制。另一方面,加強對資源利用監督管理,完善節約資源的法律法規體系,制定節能、材、水和地的各項國家標準,建立對高耗能、高耗材、高耗水的落后工藝、設備淘汰制度和新建項目的資源評價體系,扭轉在資源開采、儲運、生產、消費等環節浪費現象,加大資源保護和節約執法力度,嚴肅查處各種破壞和浪費資源違法違規行為,形成節約型社會的動力機制。

三要為社會提供節約路徑選擇。政府要帶頭節約資源,嚴禁濫用公款消費、辦公浪費,實行“陽光采購”,是建設節約型社會和加強政府建設的重要任務。通過構建低成本政府活動,帶動節約型城市、企業和社區活動,促進節約型社會目標的實現。各級政府要結合實際,制定具體方案、目標、任務和措施,按照職責分工,負責本地區的節約工作,建立健全工作責任制,將資源節約納入政績考核指標,建立節約型政府的績效評估體系,形成自上而下和自下而上的節約工作網絡,成為建設節約型社會的必然選擇。