國有股劃轉社保基金對中國養老保障事業意義深遠

壟六堂　楊　俊

國務院近日決定在境內證券市場中啟動國有股向社保基金轉持的計劃。這一政策的出臺必將推動證券市場的發展，而且更重要的是為中國的養老保障制度注入了寶貴的資金，對中國養老保障事業發展有深遠的意義。

國資：“養老積累”的隱式契約

與發達國家不同，中國新型養老保險制度在最初并沒有享受人口年輕化帶來的巨大資金積累機遇。這和美國等一些國家存在很大不同。美國1946～1964年的“嬰兒潮”階段人口大量出生，每年勞動者繳納的社會保障稅是高于對老年人的養老金支付的，所以美國每年有600億～1000億的養老保險基金盈余，目前美國養老保險基金的結余在2萬億美元左右。而當中國的養老保障制度在1986年開始進行城鎮職工養老保險制度改革時，在制度運行初期就面臨人口老齡化所帶來了的巨大挑戰。根據相關數據顯示，我國城鎮職工養老保險制度內部的退休者與勞動者的比例在0.33左右，也就是1個退休者對應3個勞動者，如此高的人口負擔比使我國養老保險制度舉步維艱。比較中外國家在社會保障制度發展上的差異，可以發現中國最特殊之處在于中國的經濟在進行養老保險制度改革的時候已經積累了大量的國有資本，所以充分發揮這筆巨大的國有資產財富，使之造福于社會保障制度，這是對中國目前非常重要政策措施，也是中國養老保障制度可以享受的寶貴機遇。

在1986年養老保險制度改革前，中國原來所執行的養老保障制度是一個以企業為基礎的保障體系，職工在企業所創造價值中的一部分以工資形式發到個人手中，另一部分直接成為企業積累轉化為國有資本。當職工退休的時候，每個月可以從企業得到退休金，相當于企業將職工在勞動時期為企業創造的價值返還給他們。這可以說是一個“隱式”的部分積累制養老保險。它與西方國家現行的“顯式”現收現付制養老保險不同之處在于，西方國家其實是國家型養老保障，而我國是企業型養老保障。當我國建立市場經濟體制后，國有企業受到來自市場的沖擊，也有可能出現倒閉，這時企業型養老保障就無法維持下去，原來的養老保障制度就必須進行改革。

改革后，新型的社會化的養老保險制度得以建立，原來由企業承擔的養老保障責任轉由政府來完成。這是改善民生，促進社會福利的大事情，但是在這個改革過程中產生了一個重要的問題，國有資本中一部分是來自原來制度下職工的勞動貢獻，那么在改革的過程中國有資本對勞動者的養老保障義務應該如何進行兌現?一些東歐國家、俄羅斯和拉丁美洲的國家在解決這個問題的時候采取了兩種做法：一種是將國有企業的股權直接劃轉到社會保障基金中；另一種是將國有股權直接賣出，將得到的收益轉移到社會保障基金。

“劃轉策略”減緩股市震蕩

將國有股權直接賣出的做法根本不可取，從實行這個方案的國家來看，由于大量的股權在短期內進行交易，造成供大于求的不利局面，而且相關的配套性改革方案無法同時完成，最終的結果是國有股權出售得到的收益遠小于原來的估計，出現了一定程度上的“國有資產流失”問題，這對企業的老職工造成了非常大的危害。結合中外的實踐經驗，通過在股權市場上賣出國有股權為社會保障基金籌集資金的方案是很難達到預期效果的。

也有一些國家實行了國有資本股權向社會保障基金轉持的方案。在匈牙利，部分的國有股權轉移到一個由工會控制的養老基金中；拉脫維亞共和國在進行了私有化改革之后，將企業5％的股權轉移給一個政府的基金：馬其頓將私有化企業的10％的股權轉給國家級的養老基金，該基金并未對外出售股份，而是從中獲取紅利：克羅地亞在20世紀90年代初將社會所有制企業進行私有化后，將33％的股份轉移到三家國家級的養老基金中，剩余的股份轉移到私有化基金中，其目的是通過持有企業股份，用得到的紅利收益來支付退休職工的養老金。這些國家的社會保障改革也不是一帆風順的，因為采用社會保障基金持有國有股權的方案必然受到宏觀經濟增長的影響。當宏觀經濟處于快速發展階段，社會保障基金持股所帶來的收益必然會增加，反之社會保障基金持股收益會隨經濟衰退而遇到困難。這些經驗和教訓是我國在未來的政策實踐中需要重視的。

“劃轉策略”優化經濟效率

在啟動將國有股權劃轉到社保基金之前，中國就已經為應對將來會出現的人口老齡化對養老保障事業的沖擊進行了準備。2000年建立的社保基金就是我國政府用于應對未來養老保障事業需要的戰略儲備基金，由中央財政撥入資金，國有股減持所獲資金和股票，劃入的股權資產和經國務院批準以其他方式籌集的資金及其投資收益構成。針對中國未來養老保障事業的資金需求，社保基金會提出了到2010年底將社保基金發展到1萬億元，在2020年積累資金2萬億元的目標，由此可見社保基金在未來發展空間巨大。到2008年底，社保基金設立8年以來年均投資收益率為8.98％，基金資產總額5623億元，與2萬億元的目標的實現有很長的距離。按照9％的年平均收益率，實現2萬億元的目標需要數十年的時間，這是無法滿足我國即將出現的養老保障需求缺口的。現在將部分國有股權劃轉到社保基金無異于及時雨，為社保基金的積累提供了巨大的資金支持，可以保證社保基金更有效地實現原定的發展目標。使我國的養老保障事業可以長期穩定地可持續發展。

國有股權劃轉社保基金政策的核心機制在于政府行為對經濟的影響。由于養老保障基金長期持有國有股權，減少了代際之間股權交易的支出，提高了用于新增投資以擴大生產的資金，所以可以將經濟產出“蛋糕”做大。居民消費是產出的一個部分，所以高產出在這種養老保障政策下可以同時提高年輕人和老年人的均衡消費，改進他們的一生福利，這就是國有股權劃轉社保基金政策的“增長”效應和“福利”效應。

同時，社保基金作為一個特殊的“投資個體”，在理論上具有無限期生命，是更有“耐心”的投資者，因此可以更有效地享受到長期投資帶來的“股權溢價”，而且長期持有股權的社保基金更有利于中國證券市場理性的發展。

最后要強調的是，國有資本收入是我國財政收入的一部分，所以將國有股權劃撥到社保基金也就意味著將一部分財政收入劃撥給社保基金，這其實是一種國家財政收入對社會保障責任的體現方式。這對于構建“公共職能型”政府而言意義非同尋常。政府職能的轉型也意味著政府要重新權衡“生產”和“消”。的關系，以前的財政支出結構中相當多的比重用于固定資產投資以擴大產出規模，這表明了政府對“生產”方面的重視。大量的實踐證明單純重視生產的政策并不一定會改善居民的消費和福利水平，所以將國有資本收入劃撥到社保基金就是要增加政府公共開支中用于消費的部分以改善民生。這必然是財政支出制度改革的應有之意，同時也為我國養老保障事業在未來獲得更多來自政府的支持奠定基礎，推動養老保障事業向更高的層次發展。