縣域治理的瓶頸如何突破

于建嶸

當前縣級政權在政治運作方面有一個非常明顯的權力悖論。一方面,針對近年頻發的官民沖突,幾乎所有的縣級官員都表示,由于行政體制上許多部門實行垂直管理,縣級黨政缺乏綜合調控能力,缺乏必要的治縣資源特別是行政權力資源,縣級黨政是以有限的權力承擔著無限責任;另一方面,各地發生了多起發人深省的事件:縣級黨政負責人利用手中掌握的權力,公然搶奪農民土地和野蠻拆遷居民住房,還把司法作為私人的工具,對付那些對其行為提出批評、建議的民眾和媒體,甚至對上訪民眾采取截訪、銷號、拘留、罰款、勞教、判刑、連坐等控制手段進行壓制迫害。

這一縣政權力悖論表明,縣級政權存在著嚴重的體制性障礙,需要進行改革。古今的執政者和知識分子都以“郡縣治則天下安”來強調縣政在國家治理中的重要性。就現實政治而言,許多省市都在進行“強縣擴權”或“擴權強縣”的改革實踐,希望最終實現“省管縣”。但是,這種行政分權在加強縣級政府自主權的同時,也增加了權力濫用和公共利益被損害的風險,有可能產生嚴重的社會問題。

“強縣擴權”遇到的體制性困境

中國正在進行的“強縣擴權”等改革,就是試圖解決行政體制的層級、規模和權限問題,屬于行政分權范圍的改革。

早在1992年,浙江省就對13個經濟發展較快的縣市進行擴權,賦予了縣級政府機關在基本建設、技術改造和外商投資等項目的審批權。2002年8月,浙江省正式下文將313項審批權下放給紹興縣等17個經濟強縣(含縣級市)以及杭州市蕭山區等3個區。2007年,四川省政府下達了《關于開展擴權強縣試點工作的實施意見》等。到目前為止,除上述省市外,還有湖南、安徽、廣東、吉林、山東、福建、遼寧等省都宣稱在進行類似的改革。縱觀這些“擴權強縣”改革,主要是試圖在財權和事權兩個方面對現有體制進行突破。

其一,在財政上實行“省管縣”。縣財政直接對省負責,另外在財政分成方面,也有所改變。比如浙江就規定,縣的地方財政收入的50%上交省里,縣留50%,地級市的財政只能靠市本級財政解決。

其二,擴大縣級政府的職權,把部分省市經濟和社會管理權下放給縣級政府,如計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等。

然而,由于現行體制的剛性和各種利益關系的制約,決定了這種行政分權式改革步履艱難,難以實現突破“市管縣”體制這一目標。也就是說,要解決“強縣擴權”所遇到的體制性困境,如果只是在省、市、縣三者的職權關系上做文章,是很難取得真正成效的,需要有新的改革思維,需要有體制性的突破——這個突破就是要把縣政自治作為縣政改革的方向和目標。

事實上,按照地方自治原則建立縣域政治并不是新的設想。孫中山在設計中國政治發展時,一個重要目標就是在縣政自治的基礎上構建現代國家。他曾指出,“中央與省之權限采均權制度。凡事務有全國一致之性質者,劃歸中央;有因地制宜之性質者,劃歸地方。不偏于中央集權或地方分權”,“縣為自治之單位,省立于中央與縣之間,以收聯絡之效”。可見,在孫中山這里,縣的自治權是相對獨立于省的,而不是依賴于省的授權。

當然,縣政自治在中國是否行得通的質疑并不會因孫中山的主張而消失,需要回答的問題很多。這其中有關村民自治的實踐及鄉鎮改革的問題最為突出。但鄉鎮改革一定要和整個縣的改革相結合,因為主導中國農村發展的是縣而不是鄉鎮。這一點應該首先樹立起來。先考慮好縣的定位,再考慮鄉的定位,縣政自治應成為中國政治發展的突破口和目標。

建立縣域的剛性政治負責制度

如果說行政分權解決的是中央與地方的關系問題,可以把縣政自治作為縣政改革的基本目標的話,那么,政治分權則是解決政治權力結構和權力來源問題。就目前中國的縣政狀況而言,政治分權的主要目標是要通過政治改革建立一整套干部管理制度,解決地方領導人的激勵體制和個人選擇問題。

目前進行的“強縣擴權”式的行政分權,由于沒有政治分權作為基礎,很難防范權力被濫用。事實上,在某些實行“省管縣”的地方,由于縣級領導的權力加大,所產生的腐敗案件也更為嚴重。海南省實行省管縣后,產生的問題就很有說服力。2005年海南省臨高縣原縣委書記吳光華、2006年屯昌縣原縣委書記徐清學、2007年文昌市原市委書記謝明中均因腐敗案而落馬。對此,海南省委書記衛留成說,海南實行省直管縣的體制,縣(市)委書記的行政級別高(正廳級),權力過于集中,班子內部監督和同級紀委監督較難。要解決這些問題,需要實行地方自治。而地方自治主要在于以地方之人,按地方之意,治地方之事。就目前的情況來看,為了減少改革的阻力,可以考慮優先解決如下幾個問題——

改變目前縣級政權的異地為官制度。地方政治自治的一個重要原則就是充分發揮地方政治精英對地方政治的主導作用。縣級領導干部回避制是當前中國重要的人事組織制度。這種制度理論上可以避免地方官曲意鄉閭,結黨營私,減少腐敗。但是通過這些年的實踐發現,這項旨在防止官員以權謀私的制度,不僅反腐效果欠佳,在一些地方反有助長腐敗之勢。對于一個現代國家而言,政治首長對轄區的身份認同是十分重要的。

從縣級間接選舉向公開直接選舉發展,構建真正的基層民主自治體制。自治制度并不一定是民主制,而民主制一定是以自治為基礎的。孫中山早就指出,“完全自治之縣,其國民有直接選舉官員之權,有直接罷免官員之權,有直接創制法律之權,有直接復決法律之權”,“每縣地方自治政府成立之后,得選國民代表一員,以組織代表會,參與中央政事”。孫中山構想的縣政自治,縣的官員是由國民直接選舉的,而省長則是國民代表間接選舉。考慮到中國目前的情況,可以分兩步走:其一,按照現行體制,真正按民主的原則進行縣級人民代表大會的代表選舉,并使縣人大代表專職化,再由縣人大代表選舉縣行政長官;其二,經過5到10年,通過修改憲法,過渡到直接由全縣選民直接選舉縣行政長官。

重新確立縣級政權和縣級領導人的政治定位,建立真正的責任政府。建立縣域政治的關鍵是建立政治授權程序,使縣政領導獲得實在的政治授權,同時讓他們負起剛性的政治責任。建立了剛性的政治授權程序,縣域政治才可能常態化、職業化。建立了縣域政治,縣政領導職務才會變成一個受人尊重、有創造成就感、值得長期擔任的工作,才會吸引對本縣人民有承擔的地方政治精英。建立了縣域的剛性政治負責制度,使決策、行政失當的縣政領導付出個人代價,無法托庇于干部流動,縣政府才會建立公信力,才有可能成為既對本縣人民負責又對中央政府負責的地方政府。

進行司法改革,構建司法制衡制度。目前,地方法院和檢察院的主要經費都源于同級財政,其他物資資源也受制于地方行政部門。這種司法審判權力的地方化影響了國家法律實施的統一性,影響了司法的獨立性,使法官的公平和公正執法沒有充分有效的法律保障,同時導致或助長了審判和執行中的地方保護主義,容易產生各種司法腐敗。根據中國目前的情況,筆者認為,需要建立一整套的司法制衡,以妥善處理中央政治的統一性與地方政治的特殊性之間的關系。這種司法制衡制度的核心內容是把司法審判權從地方收歸中央,由中央實行垂直管理。顯而易見,建立縣域司法制衡的關鍵就是讓縣法院和縣檢察院的人、物、事脫離縣政權的控制,在人事、財政、業務三方面直接對中央政府負責,而不是對縣政領導負責。為了防止縣法院和縣檢察院與縣級政權建立不合法的關系,中央政府可以考慮實行司法人員的流動回避制。

中國縣政改革的方向應該是縣政自治,它需要調整中央與地方的關系,充分重視地方的自主性和特殊性,發揮地方的創造力;需要確立民眾對執政者的制約,建立真正意義的責任政府;同時需要具有權威的司法制度來制約地方的政治行為,以保證國家的政治統一有效性。