中國應(yīng)當(dāng)“改流歸土”

于建嶸　蔡　霞　蔡永飛

“異地為官”體制之弊

于建嶸(中國社科院農(nóng)村所社會(huì)問題研究中心主任):事實(shí)上,“異地為官”作為一種古已有之的治理技術(shù),至今仍然在沿用,一定程度上反映了執(zhí)政者在治理技術(shù)上的因循守舊。干部任期、交流、回避在我國古代吏制中早有規(guī)定,例如明、清時(shí)就規(guī)定,本省人不能在本省做官,到鄰省做官也要距出生地有500里的距離。對官員的任期也有明確規(guī)定,幾年一考核、一詮敘。古代“異地為官”體制的設(shè)計(jì),一是為了遏制吏制腐敗,二是為了加強(qiáng)中央集權(quán),這一體制設(shè)計(jì)在當(dāng)時(shí)歷史條件下也是比較有效的。在古代,地方官員回避制應(yīng)用在少數(shù)民族地區(qū),體現(xiàn)為“改土歸流”,即把本來由少數(shù)民族首領(lǐng)擔(dān)任的地方“土官”改變?yōu)橛芍醒胝蚊摹傲鞴佟?其目的主要是要加強(qiáng)朝廷對具有較強(qiáng)離心傾向的少數(shù)民族地區(qū)的控制。

應(yīng)當(dāng)說,在實(shí)行中央集權(quán)的單一制國家體制的新中國,沿用像“異地為官”這樣的古代治理經(jīng)驗(yàn)也是自然而然的事情,這是一種“蕭規(guī)曹隨”。問題在于,古代的國情和現(xiàn)代的國情是不一樣的,特別是在改革開放30年后的今天。就“異地為官”問題而言,如果說在古代需要“改土歸流”的話,那么,今天則已經(jīng)到了“改流歸土”的時(shí)代了。

蔡霞(中央黨校黨建教研部教授):從實(shí)踐看,“異地為官”的弊端至少有三個(gè)方面:

第一是不利于發(fā)展黨內(nèi)民主。現(xiàn)有的制度規(guī)定,地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部要由選舉產(chǎn)生,而如果候選人是外地干部,當(dāng)選的可能性就要下降。于是,為了“保證”組織上確定的候選人當(dāng)選,就需要組織出面“做工作”,結(jié)果難免與民意沖突。

第二是不利于實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。“異地為官”需要黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部就人事問題花費(fèi)很大的精力和本地干部進(jìn)行“斗爭”,這種內(nèi)耗難免要使一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子的執(zhí)政能力下降、行政效率下降,其結(jié)果常常是本地干部在人事上被外來領(lǐng)導(dǎo)“收服”、外來干部則不得不屈服于地方局部利益,而不一定是黨的路線方針政策的有效貫徹。

第三就是助長腐敗。我想說的腐敗并不是許多人所說的那些:現(xiàn)代社會(huì)跟古代不一樣,交通十分便利,到領(lǐng)導(dǎo)干部的老家送禮更方便;異地為官多半是“走讀官”,僅僅是“走讀”就需要增加大量行政成本,等等,這些還不是最重要的。最重要的是,“異地為官”體制很大程度上已經(jīng)成為組織部門的一種部門利益,這種部門利益使組織部門很難站在黨和國家的全局利益和戰(zhàn)略高度去研究和推動(dòng)黨政領(lǐng)導(dǎo)體制改革。

“改流歸土”的要義是發(fā)展地方民主

蔡永飛(民革中央辦公廳副主任):“改流歸土”,這個(gè)提法好。首先需要明確的是:“土”是誰。應(yīng)當(dāng)是指縣。省一級離“土”太遠(yuǎn),因此有學(xué)者建議,在未來的中央和地方關(guān)系中,省一級可以作為中央的派出機(jī)構(gòu);地市級也離“土”較遠(yuǎn),所以在現(xiàn)階段國家治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整中,取消地市級的建議幾乎是所有學(xué)者的共識。這里我把“土”和縣級地方等同起來,所強(qiáng)調(diào)的是,在我國,可以說大多數(shù)縣級地方都具有一種相對來說獨(dú)具特色的地域文化,在許多地方,甚至就是一個(gè)縣的居民講一種方言。分縣而治的歷史使中國的縣域具有明顯的相對獨(dú)立性,這是現(xiàn)階段 “省直管縣”改革能夠順利實(shí)施的歷史文化基礎(chǔ)。“改流歸土”,不再實(shí)行“異地為官”體制,就是由當(dāng)?shù)厝嗣褡约寒?dāng)家作主,讓縣級地方的人民選舉產(chǎn)生行政主官。中央可以管選舉制度,但不要管選的是誰。這就是發(fā)展地方民主。在一定意義上,也就是實(shí)行地方自治。

于建嶸:我個(gè)人主張縣政改革作為整個(gè)政治體制改革的突破口,實(shí)際上是包含這樣一個(gè)策略思想:中國改革是自上而下的改革,而在國家治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整上,相對來說,縱向結(jié)構(gòu)的調(diào)整比橫向結(jié)構(gòu)的調(diào)整容易,因?yàn)樵跈M向結(jié)構(gòu)方面,行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)之間關(guān)系的調(diào)整很難,中央層面的這些權(quán)力關(guān)系的調(diào)整則更加困難。比如說,現(xiàn)階段行政權(quán)高于其他權(quán)力是一個(gè)突出問題,但要通過改革限制行政權(quán)就不是簡單的事情。而如果先調(diào)整縱向結(jié)構(gòu),適當(dāng)劃分中央和地方權(quán)力,則可能比較容易。就現(xiàn)實(shí)而言,全國各地普遍進(jìn)行“省直管縣”改革并沒有引起太大的關(guān)注就已經(jīng)取得了較大進(jìn)展。同時(shí),這一事實(shí)也表明,將地方層面的治理結(jié)構(gòu)作出進(jìn)一步的調(diào)整,也將是可能的。

蔡霞:“地方民主”是一個(gè)很好的概念。到目前為止,我們采用的都是“基層民主”的概念。實(shí)際上,在發(fā)展“基層民主”和“基層群眾自治”的同時(shí),把民主政治建設(shè)提升到“地方民主”和“地方自治”的層面是十分必要的。

再有,發(fā)展地方民主,對于執(zhí)政黨地方組織的自身建設(shè)也將具有十分重要的意義。如果“省直管縣”改革能夠建立起一個(gè)全新的地方民主體制,地方黨組織的領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)方式、組織結(jié)構(gòu)、活動(dòng)方式、黨員構(gòu)成等等,都應(yīng)當(dāng)在原有體制上有所突破、有所創(chuàng)新。兩位都曾經(jīng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部交叉任職提出基層“黨政合一、政表黨里”的改革設(shè)想,這樣的設(shè)想是很有啟發(fā)意義的。最重要的是,發(fā)展地方民主,不僅僅是完成中國社會(huì)從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然要求,同時(shí),這也是在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下完成中國共產(chǎn)黨從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的必然要求,黨也需要在這一改革中改變和提高自身。

從“異地為官”到異體監(jiān)督

蔡永飛:不過,“異地為官”在思路上至少有一點(diǎn)還是可取的。這里的“異”字是非常重要的。任何政治組織、政治共同體,都需要一種異己力量的制約和監(jiān)督。實(shí)際上,“異地為官”體制,就是一種異體監(jiān)督體制;它是通過外來的掌權(quán)者來制約和監(jiān)督地方的政治力量,以免它溢出整個(gè)國家的政治體制。

從人類社會(huì)的歷史來看,社會(huì)政治生活的成熟是市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)入資本主義時(shí)代以后的事情,生產(chǎn)力的發(fā)展使社會(huì)成員分化為各種利益主體,政治權(quán)力的分解也使政治體制精致化。在西方國家就形成了行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)的三權(quán)分立和相互制衡的體制。在中國,雖然不應(yīng)當(dāng)照搬西方三權(quán)分立的體制,但是,按照中共十七大的提法,我們也需要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。在我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)帶來了地方社會(huì)政治生活日益豐富和深化的今天,在推進(jìn)地方治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的時(shí)候,如果我們把“異地為官”概括為“異體監(jiān)督”的話,這一政治智慧還是可用的。

比如說,地方政治精英當(dāng)選為縣級行政首長,他就必須向選民負(fù)責(zé),因?yàn)檫x民有選舉權(quán),還要有罷免權(quán)(民意代表由選民選舉,當(dāng)然也要向選民負(fù)責(zé)),這是縣級地方政權(quán)內(nèi)部民意機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的異體監(jiān)督。而縣級地方政權(quán)必須執(zhí)行由上級特別是國家立法機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī),那么縣級政權(quán)還必須向上級政權(quán)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、接受它們的監(jiān)督,這是來自上級政權(quán)機(jī)關(guān)的異體監(jiān)督。

再有,縣級地方政府執(zhí)行各種法律法規(guī),還需要受到司法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督,這也是異體監(jiān)督。實(shí)際上,于教授一方面建議改變“異地為官”的回避制度,另一方面又建議實(shí)行地方司法機(jī)關(guān)工作人員的流動(dòng)回避制,就是說,在行政權(quán)上不應(yīng)當(dāng)“異地為官”,而在司法權(quán)上,則需要“異地為官”。這里強(qiáng)調(diào)的就是司法機(jī)關(guān)法律監(jiān)督必須保證是一種異體監(jiān)督,以此來保障中央和地方分權(quán)之后作為單一制國家的統(tǒng)一性。

于建嶸:是的,關(guān)鍵是異體監(jiān)督,這是建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

蔡霞:說到異體監(jiān)督,我認(rèn)為發(fā)展地方民主,除了政治體制的創(chuàng)新以外,非常需要改革新聞管理體制。沒有相對獨(dú)立的輿論監(jiān)督,或者說輿論的異體監(jiān)督,所謂發(fā)展地方民主也是要大打折扣的。胡錦濤總書記在十七大報(bào)告中提出,要“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”,其實(shí)這四個(gè)權(quán)都與新聞媒體的相對獨(dú)立密切相關(guān)。也可以說,這是改變“異地為官”體制,實(shí)行“改流歸土”新體制的一個(gè)關(guān)鍵條件。(摘自《南風(fēng)窗》)