論新農(nóng)村住宅建設(shè)的法律保障

張阿蘭

摘要:新農(nóng)村住宅建設(shè),是依靠法治重新分配和調(diào)整農(nóng)村住宅的行為。新農(nóng)村住宅建設(shè),必須尊重農(nóng)民愿望,為農(nóng)民增進利益。我國新農(nóng)村住宅建設(shè)實踐中出現(xiàn)了一些錯誤的走向,這是新農(nóng)村住宅建設(shè)缺少理論支撐、法律制度所致。

關(guān)鍵詞:新農(nóng)村;住宅;法律保障

中圖分類號:F293.3文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)23-0024-03

“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”,是我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》對新農(nóng)村建設(shè)的要求和總體目標,也是我國社會主義新農(nóng)村的基本內(nèi)涵和特征。新農(nóng)村建設(shè)是一場廣泛而深刻的社會變革,它涉及到千家萬戶農(nóng)民的利益調(diào)整。新農(nóng)村建設(shè),必須依法進行,如果不依法進行,將會產(chǎn)生許多新的社會矛盾。我國新農(nóng)村建設(shè)正處于起步階段,片面把新農(nóng)村建設(shè)理解為新農(nóng)村住宅建設(shè)的做法,其實質(zhì)是對農(nóng)民住宅權(quán)的侵犯。矯正新農(nóng)村住宅建設(shè)中的錯誤走向,保護農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的住宅權(quán)利,是新農(nóng)村建設(shè)面臨的新問題。

一、新農(nóng)村的內(nèi)涵和特征

(一)新農(nóng)村的內(nèi)涵

新農(nóng)村是指“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的農(nóng)村。“生產(chǎn)發(fā)展”主要是指農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化,解放農(nóng)村生產(chǎn)力;“生活寬裕”側(cè)重于提高農(nóng)民生活水平;“鄉(xiāng)風(fēng)文明”集中于提高農(nóng)村教育水平和建設(shè)新農(nóng)村文化;“村容整潔”是對新農(nóng)村規(guī)劃和布局的要求;“管理民主”是新農(nóng)村法治管理的表現(xiàn)。“可以說,這是對統(tǒng)籌建設(shè)物質(zhì)文明、精神文明、生態(tài)文明和政治文明和諧農(nóng)村的高度概括。”新農(nóng)村是一個綜合性的概念,包含政治、經(jīng)濟、社會保障、基層組織、教育、文化、衛(wèi)生、資源開發(fā)與利用、環(huán)境保護等各方面的內(nèi)容。從法學(xué)的視角,新農(nóng)村是通過農(nóng)村法治和制度的良好運行,創(chuàng)造和諧的農(nóng)村社會。建立農(nóng)村法治社會,是新農(nóng)村建設(shè)的終極目標。

(二)新農(nóng)村的特征

我國的社會主義新農(nóng)村,是農(nóng)村發(fā)展的新形態(tài),其特征有:第一,新農(nóng)村是農(nóng)村發(fā)展的新狀態(tài),不是城市化和城鎮(zhèn)化。新農(nóng)村建設(shè),不是改農(nóng)村為城鎮(zhèn),而是改造農(nóng)村,使農(nóng)村換新顏。我國新農(nóng)村建設(shè)實踐中,有些地方把新農(nóng)村建設(shè)等同于小城鎮(zhèn)建設(shè)、城鎮(zhèn)化和城市化,這是對新農(nóng)村建設(shè)的誤讀。第二,新農(nóng)村是一個系統(tǒng)性和綜合性的全面建設(shè),是一項系統(tǒng)工程。既不能同步進行新農(nóng)村各方面的建設(shè),也不能只強調(diào)某一方面的建設(shè)。第三,新農(nóng)村具有明顯的地域性。新農(nóng)村建設(shè)是與小城鎮(zhèn)建設(shè)、城鎮(zhèn)化和城市化并列的系統(tǒng)工程,這四個工程互相促進、互相聯(lián)系。我國幅員遼闊,民族眾多,鄉(xiāng)土差異明顯, 新農(nóng)村建設(shè)必須以當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實際為基礎(chǔ),不能照搬其他地方的經(jīng)驗。第四,新農(nóng)村是法治農(nóng)村。法治是新農(nóng)村的根本特征。新農(nóng)村建設(shè)的順利進行,法治是基礎(chǔ)保障。新農(nóng)村建設(shè),法治必須先行。沒有法治保障的新農(nóng)村建設(shè),不具有穩(wěn)定性和保障性。我國實踐中,有些地方以行政為基礎(chǔ)進行新農(nóng)村建設(shè),這是與法治新農(nóng)村建設(shè)相違背的。

二、我國新農(nóng)村住宅建設(shè)法律問題

新農(nóng)村住宅建設(shè),是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容,是“村容整潔”的重要體現(xiàn)。由于缺少充分和系統(tǒng)的理論支持,我國現(xiàn)在的新農(nóng)村住宅建設(shè),主要是實踐上的探索。在已有的理論中,偏重于經(jīng)濟學(xué)的理論,而缺少法學(xué)的理論支撐。

(一)新農(nóng)村住宅建設(shè)的性質(zhì)

新農(nóng)村住宅建設(shè),是一種不溯及既往的政策和法律規(guī)制,其無權(quán)強制性改變農(nóng)村的現(xiàn)狀,而是規(guī)制農(nóng)村將來的住宅建設(shè)。新農(nóng)村住宅建設(shè),不能改變農(nóng)民住宅的權(quán)屬,不能改變農(nóng)民的宅基地權(quán)益,其僅是有權(quán)進行規(guī)劃,并且規(guī)制將要發(fā)生的住宅建設(shè)行為。將要發(fā)生的新農(nóng)村住宅建設(shè),必須符合規(guī)劃,否則不能獲得建設(shè)許可。農(nóng)民之間,可以通過權(quán)利的流轉(zhuǎn),平衡農(nóng)民間的住宅供需。縱使某一地塊上的已有房屋不符合規(guī)劃要求,也不能在沒有農(nóng)民許可的情形下處分,只能在農(nóng)民許可前提下或者農(nóng)民獲得合理的補償后,才能依法處分。新農(nóng)村住宅建設(shè),是依靠法治重新分配和調(diào)整農(nóng)村住宅的行為。

(二)新農(nóng)村住宅建設(shè)的基本原則

我國進行新農(nóng)村住宅建設(shè),必須遵循一定的原則。沒有固定原則指導(dǎo)的新農(nóng)村住宅建設(shè),是隨意性的新農(nóng)村建設(shè),不能產(chǎn)生預(yù)期的效果。我國新農(nóng)村住宅建設(shè),應(yīng)遵循以下基本原則:

1.保持農(nóng)村性質(zhì)不變原則

新農(nóng)村住宅建設(shè)是使農(nóng)村換上新顏,不是要改變農(nóng)村為非農(nóng)村。新農(nóng)村住宅建設(shè),是在原來農(nóng)村住宅基礎(chǔ)上的建設(shè)。新農(nóng)村住宅建設(shè),是區(qū)別于小城鎮(zhèn)建設(shè)、城鎮(zhèn)化和城市化的建設(shè)行為。

2.保護農(nóng)民權(quán)益為中心原則

我國進行新農(nóng)村住宅建設(shè),根本目標是要改善農(nóng)村的經(jīng)濟社會狀況,更好地保護農(nóng)民的權(quán)益,不斷地增進農(nóng)民利益。是否有利于增進農(nóng)民的合法權(quán)益,是衡量新農(nóng)村住宅建設(shè)的一個重要標準。只要是不能增進農(nóng)民權(quán)益的新農(nóng)村住宅建設(shè),必須叫停。新農(nóng)村住宅建設(shè)過程中,必須保障農(nóng)民的生產(chǎn)和生活條件。

3.生態(tài)規(guī)劃先行原則

新農(nóng)村住宅建設(shè)規(guī)劃,應(yīng)以保護農(nóng)村原生態(tài)為標準,規(guī)劃不傷害農(nóng)村原生態(tài)。新農(nóng)村住宅建設(shè)規(guī)劃,必須遵從保護農(nóng)民權(quán)益為中心原則。新農(nóng)村住宅建設(shè)規(guī)劃,不能改變農(nóng)民正在使用的房屋的現(xiàn)狀,其規(guī)劃的范圍僅是農(nóng)民不使用的房屋、破舊無人居住的房屋以及閑置的宅基地。農(nóng)民正在居住和為生活所需的房屋,是農(nóng)民生活的基礎(chǔ)。新農(nóng)村住宅建設(shè),在沒有為農(nóng)民提供已有的替代房屋前,不能處分農(nóng)民的這些房屋。

4.政策、法律保障原則

新農(nóng)村建設(shè),是要形成法治新農(nóng)村社會。新農(nóng)村住宅建設(shè),必須以政策和法律法規(guī)為前提。沒有政策和法律法規(guī)規(guī)定的新農(nóng)村建設(shè),都是不合法的行為。任何地方的新農(nóng)村住宅建設(shè),都要以一定的政策和法律法規(guī)為依據(jù)。沒有政策和法律法規(guī)依據(jù)的新農(nóng)村住宅建設(shè)的不法行為,政府應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

(三)新農(nóng)村住宅建設(shè)與農(nóng)民住宅權(quán)利保護

農(nóng)民住宅權(quán)利是農(nóng)民的合法權(quán)利,受到憲法和法律的保護。我國一些地方為了追求政績,采取行政力量的方式,在沒有獲得農(nóng)民許可的前提下,強行拆除農(nóng)民住宅,對農(nóng)村住宅進行重新規(guī)劃、重新建設(shè),這侵犯了農(nóng)民的住宅所有權(quán)。而一旦資金供應(yīng)出現(xiàn)中斷,新住宅無法按時修建起來時,農(nóng)民就會處于“無家可歸”的境地,這是對農(nóng)民居住權(quán)、生存權(quán)的侵犯。農(nóng)村住宅,是農(nóng)民的合法財產(chǎn)。新農(nóng)村建設(shè)不能侵犯農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)益,而應(yīng)該是保護和增進農(nóng)民的合法權(quán)益。

(四)新農(nóng)村住宅建設(shè)與農(nóng)村生態(tài)保護

新農(nóng)村住宅建設(shè),是在統(tǒng)一規(guī)劃下的住宅建設(shè)。新農(nóng)村住宅建設(shè),必須保持農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境不變,保持農(nóng)村的田園風(fēng)光不變。新農(nóng)村住宅建設(shè),是生態(tài)住宅建設(shè)。

1.新農(nóng)村住宅建設(shè)與農(nóng)田保護

農(nóng)田保護,是我國的一項國家政策。新農(nóng)村建設(shè),不能違背這一政策,侵害農(nóng)田。農(nóng)田是農(nóng)村的基本社會保障資源,侵犯農(nóng)田就是侵犯農(nóng)民獲得社會保障的權(quán)利。我國有些地方實踐中,不顧把農(nóng)田轉(zhuǎn)為宅基地的風(fēng)險,把農(nóng)民集中到某一地塊進行新農(nóng)村住宅建設(shè)的做法,是違背農(nóng)田保護國家政策的。

2.新農(nóng)村住宅建設(shè)與田園風(fēng)光保護

“村莊的形成都有其自然、歷史等淵源和經(jīng)濟、社會條件,千百年來形成的風(fēng)格各異的村落民居,承載了豐富的文化、民俗等人文信息,是一筆寶貴遺產(chǎn),不僅是農(nóng)民安居樂業(yè)的重要基礎(chǔ),而且是多少中華兒女魂牽夢縈的精神家園。我國的農(nóng)村具有自然生態(tài)的特點,新農(nóng)村住宅建設(shè),不能破壞千百年來形成的農(nóng)村自然生態(tài)、田園風(fēng)光。新農(nóng)村住宅建設(shè),不能破壞農(nóng)村的這些自然生態(tài)、田園風(fēng)光,必須避免“高樓林立”和“千村一面”。我國有些農(nóng)村的“農(nóng)家樂”,就是利用農(nóng)村的田園風(fēng)光,吸引市民前來休憩。“農(nóng)家樂”是在保持農(nóng)村田園風(fēng)光前提下的住宅,是一種不同于城市的居住狀態(tài),不但建設(shè)了新住宅,也保護了農(nóng)村生態(tài),這是新農(nóng)村住宅建設(shè)值得借鑒的范例。