中國審計監督新指向

馬　莉　紀學龍

審計工作范圍正有計劃循序擴大,向細化與專業化發展

9月1日,審計署在其官方網站上公告了2009年第12號審計結果,涉及54個部門、單位上一年度的預算執行與其他財政收支情況。審計公告包括擠占挪用和轉移財政資金、多報多領財政資金,以及違規收費等,其中最受關注的名單中出現了審計署和部分中共中央直屬機構。

據悉,此次共審計56個部門,只有解放軍、武警兩個部門暫未公布,而中共中央對外宣傳辦公室、中共中央國家機關工作委員會、中共中央直屬機關事務管理局等中直機關則是首次披露。

被稱為“鐵面審計長”的李金華卸任時說:“可以肯定,我離開之后,審計風暴還會繼續下去。”話音未落,5個月后,繼任署長劉家義交出一份中央部門293億的審計報告。從2004年的32個部門到2008年的54個部門,審計的范圍在進一步地擴大。

而此次審計中直機關被認為是對中共高層 “審計工作只能加強,不能削弱” 精神的貫徹。中央財經大學財政與公共管理學院馬海濤院長認為:“這與中國公共財政改革的訴求是一致的”。

財政部預算制度建設目標正是“凡是公共權力都應該依法進行監督,凡是公共資金的使用都必須依法進行審計”。“審計中直機關也反映了審計職責逐步到位,表明財政預算公開的透明度與公正性的進一步強化。”馬海濤院長對《中國新聞周刊》表示,“首次公開正是見證這些良好趨勢的一個信號。”

從常規審計到績效審計

與一般的審計指向“錢是怎么花的”不同,此次審計考量的重點落在“花錢的效果”上。

從2008年起,國家審計署提出“績效規劃”,從2008年至2012年,審計工作正由違規審計向績效審計的全面過渡。將對中央部門預算執行審計進行績效評價,然后將農業、金融、財政等專業審計領域引入績效審計評價。

審計署審計長劉家義表示,績效審計要把這個單位、部門、領域的老底給揭出來,把根本原因分析出來。

去年11月,為應對金融危機,中央出臺4萬億的振興計劃,這筆錢怎么花旋即成為輿論關注所在。今年上半年,審計署開始部署審計全國范圍各地新增投資項目,希望弄清楚有多少違規投資項目搭上“4萬億”的車。5月份發布的《關于中央保持經濟平穩較快發展政策措施貫徹落實的審計情況》中,審計署就已發現有些項目的地方配套資金到位率較低,有的甚至只有48%。

《中國新聞周刊》記者采訪中了解到,目前,審計署駐地方特派辦已進駐一些大型商業銀行分支機構,重點調查“4萬億”政策配套的項目貸款資金是否流入股市。部分受訪銀行人士指出,一些來歷可疑的信貸資金已開始“聞風而逃”。

今年1月4日,審計署就發布抗震救災資金物資審計情況公告,發現個別地區抗震救災物資存在積壓或不適用的情況。臨近奧運一周年,審計署發布報告稱,北京奧運會沒有發現重大損失浪費、違法違規問題,但存在部分違規招標情況。

2008年8月,劉家義在向十一屆全國人大常委會報告工作時表示,今后的審計工作將“注重從體制、機制和制度層面揭示問題、分析原因、提出建議,促進深化改革和規范管理。”

“根本還在于公共預算的改革,” 中國政法大學憲政研究所所長蔡定劍在接受《中國新聞周刊》采訪時認為,“在于將公共預算具體、細化、公開,以效果為導向,將責任明確,做績效預算導向的預算編制計劃。”

審計獨立

9月7日,審計署公布《中華人民共和國國家審計準則(2009年版征求意稿)》,進一步細化審計獨立性條文,而審計獨立性問題一直是現行審計體制爭議的焦點。

與國外的審計機關大多都獨立于政府之外不同,中國國家審計署于1984年9月15日成立,隸屬于國務院,因此其獨立性一直備受關注。

審計署研究所一位專家接受《中國新聞周刊》采訪時認為,審計署隸屬于國務院,優勢在于可以很快集中所需人力物力,在國務院支持下很快可以開展工作。若建立初期隸屬于人大,每次都需要開會審議,工作效率會受影響。

“行政型審計體制存在獨立性不足的弊端,但審計署隸屬于國務院也算符合改革開放初期的實際。”蔡定劍認為,審計的改革方向是由行政審計向立法審計模式轉變,同時進一步加強人大的作用,健全人大的制度建設。

歷次“審計風暴”也推動著中國的審計獨立性的改革進程。

2003年6月,在政務透明的輿論推力下,時任審計長的李金華首次全文公布了涉及財政部、原國家計委、教育部等重要部門的審計報告,大批中央部委被公開曝光。此后5年里,審計署共向社會公告審計結果6千多篇,開展16萬個績效審計項目。

2005年,國家審計署提出“審計要強化問責意識”,掀起新一輪審計問責風暴,當年被審計單位上繳財政各項資金11.83億元,追回和歸還各類被擠占挪用的資金41.64億元,213人受到處分,76人被依法逮捕、起訴或判刑。

2006年,審計獨立性、問責制度化、法制化同步加快,審計署提出今后審計監督將更注重完善監督機制、注重審計問題的整改落實。當年修訂的《審計法》也增加了向人大常委會報告審計結果整改落實情況。

審計范圍有序擴大

“對中直機關以及自身的監督歷年都在審計范圍內。”蔡定劍對《中國新聞周刊》解釋。審計署依據《審計法》與《預算法》對公有資金進行依法審計,《預算法》中,中央預算由包含黨政組織的中央各部門組成。因此,中直機關顯然在審計范圍內。

審計署的一位工作人員向《中國新聞周刊》透露,公開政務范圍的進一步擴大彰顯了審計結果公開的力度與透明度。

“事實上,審計署歷年都受組織部門委托進行經濟責任審計,但是暫時沒有公告結果。”上述工作人員稱,下一步審計署的工作重點將轉移到經濟責任審計上。

近年來,隨著對管理部門的審計力度增大,對省部級領導干部的經濟責任審計也在加快推進中。2005年建立試點將省部級高官納入審計監督范圍,2006年10多名省部級高官被審計,2008年更是擴大到對34000多名黨政機關或企業的負責人進行經濟責任審計,而劉家義的表態引發更多人對經濟責任審計制度化改革的關注。

審計署最新公布的《審計準則》將審計業務劃分三類,經濟責任審計單獨歸類,旨在履行對領導干部經濟責任進行監督與約束。此次準則印證了學者的判斷,表明審計工作范圍正有計劃循序擴大,向細化與專業化發展。

此前公布的審計署立法計劃也表明,審計法實施條例中或許會增加經濟責任審計的相關內容,經濟審計將常規化、常態化,“審計也將遍布生活每個細節。”審計署研究院一位專家說。★