城市管理行政綜合執法在我國的踐行與問題探討

張慧寅 陳星宇

摘要:城市管理行政綜合執法是在城市管理領域推行相對集中行政處罰權的舉措,在我國城市管理中發揮了重要作用。本文從我國城管制度的產生、發展出發,從行政主體合法性、執法權限和程序三個方面分析存在的問題并提出對策。

關鍵詞:城市管理 行政綜合執法

一、我國城市管理行政綜合執法的實踐歷程

總體來說,我國城管從產生到發展經歷了三個階段。

第一階段從1996年至2002年。這一階段是城管的試點探索階段。1996年開始實施的《行政處罰法》確立了“相對集中行政處罰權”,為城市管理行政執法體制的建立提供了法律依據。1997年5月,北京市宣武區經國務院批準后成立我國第一支城管隊伍。1999年,國務院下發《關于全面推進依法行政的決定》,指出“要依照行政處罰法的規定,實行罰款‘罰繳分離制度,繼續積極推進相對集中行政處罰權的試點工作,并在總結經驗的基礎上,擴大試點范圍。”[1]2002年8月,全國先后有23個省、自治區的79個大中城市和3個直轄市經國務院批準,開展了相對集中行政處罰權試點工作[2]。

第二階段從2002年至2005年。這一階段是城市管理行政綜合改革全面推進階段。2002年10月,國務院辦公廳轉發了《中央編辦關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作意見》,提出“重點在城市管理、文化市場管理、資源環境管理、農業管理、交通運輸管理以及其他適合綜合執法的領域,合并組建綜合執法機構”。進一步明確了相對集中行政處罰權的范圍。

第三階段從2005年至今。這一階段是我國城市管理行政執法的改革發展階段。城市管理行政綜合執法已產生了很好的制度效應,初步解決了多頭執法、重復執法的問題。但是在實踐中,行政管理執法體制的缺陷逐漸顯現出來,城管執法引起的惡性事件在各地頻繁發生,引發了學術界和實際工作者對城管執法體制的思考。

二、我國城市管理綜合行政執法存在的問題

(一)行政主體的定位模糊

根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十四條第二款:“省、自治區、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設立、增加、減少或者合并,由本級人民政府報請國務院批準,并報人民代表大會常務委員會備案。”基于效率的考慮,國務院辦公廳在《關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》中明確指明:縣級機構改革事項,不需要按照相對集中行政處罰權試點工作的審批程序報批。在實踐中,城市管理行政綜合執法機關缺乏相應的憲法或組織法地位,缺乏組織法賦予的“合法出身”。靠政府文件設立執法機構的方式,其合法性受到人們的質疑。在實踐中各地做法有所區別:如廣州市采取委托執法的方式,法律責任由原主管機關承擔,而汕頭市采取市政府授權的方式,由城管機關獨立承擔法律責任[3]。

(二)城管執法權限不明確,執法范圍缺乏穩定性

長期以來,城管機關的權限來源于行政命令,這種方式造成城管權限急劇膨脹。城管目前享有龐大的權力,其執法范圍缺乏穩定性。現在城管不能管的領域,可能政府下發一個文件就允許管了,其職權的依據不明確。在實踐中,各地政府賦予城管執法隊伍的職能大部分超過了國務院文件規定的內容,有的執法內容達十幾項,包含三百多項處罰權,似乎“無所不管”,城管局是否能集中行使如此之多的行政處罰權,也不無疑問。而且全國各大城市城管的職權范圍差別很大,這更容易造成人們對城管的定位模糊。

(三)城管執法程序隨意

城管執法中最被人們苛責的應該是執法程序問題。雖然各地對執法程序都有相關規定,但在行政執法過程中,尤其是涉及影響公民權利和義務的具體行政行為時,很多情況下沒有遵守法定的程序,導致相對人的權利無從保證。例如在一些行政處罰案件中,一些執法人員不表明身份;罰款不給收據或者以其他白條代替;不制作行政處罰決定書就扣證扣照;不提供所需信息資料和陳述申辯機會,等等。由此造成的城管暴力執法在各地頻繁上演,執法對象暴力抗法愈演愈烈。

三、完善城市管理綜合執法的對策和建議

(一)使城管行政綜合執法機構合法化

改革城市管理綜合行政執法體制,首先要使行政執法機構具有合法的身份,即機構設立的和法定化。

目前,各地建立城市管理綜合執法局,狹義法律層次的依據是《行政處罰法》第16條。這個條款要求國務院或國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府才有權力決定由一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權,其余的地市級或者縣級人民政府是沒有這個權限的。筆者認為,相對集中行政處罰權是對行政機構體系進行調整,是與行政機構改革聯系的,應通過政府的組織法,確認城管機構的法律地位。在立法中應明確城管機關不是政府部門的內設機構或臨時機構,而是本級政府行政機關,執法人員應是公務員編制。在政府組織法中明確城管機關的法律地位,為城市管理集中行政處罰權提供法律支撐,不能隨意由政府發個文件就設立個執法機構。通過法律明確授權市城管執法局是全市城管相對集中行政處罰權工作的行政機關,區縣城管執法分局是區縣城市管理相對集中行政處罰權工作的執法機關,具有獨立的行政執法主體資格。

(二)明確城管執法權限

要保證行政執法權力的有效行使,需要劃清行政執法權的界限,特別是與其他國家權力機關之間的運行界限。目前,全國各大城市管理行政執法權限主要依據是國務院制定的文件和本市人大或是政府制定的法規、規章和其他規范性文件。各地城管的權限范圍不一樣。

(三)城管執法程序法制化

程序公正在實現社會公平正義中發揮著特殊作用,通過告知、說明、陳述、聽證等程序來控制行政權力的行使過程,是被行政法實踐所證明的正確路徑。

針對城管執法實踐的現實需要,依照現行法律、法規,明確并嚴格地實施一些最基本、實施條件最成熟的行政程序制度,包括:除了法律規定的緊急情況外,城管執法機關做出涉及行政相對人合法權益的行政行為之前,應該告知當事人擬做出決定的事實、理由、證據和依據,并給予其陳述和申辯的機會,聽取當事人的意見,保障當事人的陳述權和申辯權;重大事項的當事人、利害關系人要求聽證的,行政機關應當組織聽證;做出行政決定之后,應當告知當事人依法享有申請行政復議或者提起行政訴訟的權利,并告知具體的救濟途徑和期限;行政機關的決定應當制作書面形式,并依法送達當事人;書面決定應當說明局已做出行政決定的事實、理由、證據和依據,特別是行使自由裁量權的必須在行政決定中說明理由。

總之,只要我們堅持以人為本地執行政策,配以立法執法上的相應行為,城市管理行政綜合執法定將逐步走入法治的正規。

參考文獻:

[1]《國務院關于全面推進依法行政的決定》(國發[1999]23號).

[2]《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的通知》(國發[2002]17號).

[3]鄧蔚,彭泉.相對集中行政處罰的主體失范及模式轉換[J] .西南政法大學學報,2005.8.P107

[4]馬懷德,車克欣.北京市城管綜合行政執法的發展困境及解決思路[J].行政法學研究,2008.2.P4

作者:

張慧寅陳星宇四川大學公共管理學院