新農村治理方式的法治思考

黃 靜 朱建勇

摘要: 自改革開放以來,我國農村治理所取得的階段性成就,主要依賴的是黨和政府適時發布的文件、政策。在依法治國,建設社會主義法治國家成為治國方略的今天,農村各項事業的可持續發展,應轉變觀念,以法律為基本手段管理農村的各項事務,為農村的改革、發展和穩定提供保障。

關鍵詞:新農村 政策文件 治理模式

農業、農民、農村(三農)問題一直以來是黨中央、國務院致力于解決的至為關鍵的問題,黨的十六屆五中全會鮮明提出,要按照 “生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”目標和要求,扎實推進社會主義新農村建設,從而明確了農村各項事業發展的方向與目標。可以看出,我國新時期農村建設涵蓋了農村政治、經濟、社會和文化發展等各個方面,是一個龐大的系統工程。當前,我國已將依法治國,建設社會主義法治國家作為治國方略,法治建設作為上層建筑的重要內容,既是社會主義新農村建設的重要組成部分,也是促進新農村建設的有力保障。

作為一個農業大國,以什么樣的方式治理農村,保障農村政治、經濟、社會穩定與良性發展,構建社會主義和諧社會。無疑,這是一個十分重要的課題。

一、我國改革開放后治理“三農”特點

中國啟開改革開放一個重要歷史起點,可以歸結到安徽鳳陽小崗村的自發變革。1978 年安徽鳳陽小崗村18名農民簽訂血書,冒著極大政治風險實行包產到戶,這是對1958年來實行人民公社管理體制的重大突破。1982年中央“一號文件”①指出,包產到戶、包干到戶或大包干都是社會主義生產責任制,對現實中包產到戶等生產責任制進行了肯定,并由此指導了農村從合作經濟到聯產承包責任制的實踐。家庭承包制的推行,極大調動了農民積極性和解放了農村勞動力,使我國農村經濟得到了前所未有的發展,政策發揮了巨大的導向作用。②

從1982年起,中央連續4 年針對農村政策發出“一號文件”,“一號文件”在1987 年一度中斷, 時隔17 年之后,2004 年再次發布針對農村與農業發展的“一號文件”,并且自此連續5年發布。從發布的“一號文件”的主題和要求來看,由于不同時期農村會有不同的需求,農村建設政策的側重點也有所不同, 1978-1984年的重點是推行家庭聯產承包責任制、1982-1987 年是實行政社分開、建立鄉政府,1985-1988 年則是發展商品經濟、推動農產品流通體制改革、調整農村產業結構以及完善統一經營與分散經營相結合的雙層經營體制。1988-1998年因改革重心轉向城市體制改革, 農村改革相對放慢。進入新世紀,從2004-2008年的“一號文件”,重點內容側重于增加農民收入、發展各項支農惠農措施、完善稅費改革、保障農民合法權益,反映了國家對待農村建設與發展從年度工作到長期系統工程的認識升華。[1]

很明顯,自改革開放以來,我國30年間農民、農業、農村治理所取得的階段性成就,主要是依靠不同時期黨和國家適時發布的文件、政策來推動的,盡管法律等其他手段在歷史上得到了一定程度的運用,但是,治理農村的基本手段還是黨和國家的政策文件。

二、政策治理的利與弊

政策,是黨或政府為了實現一定政治、經濟和其他社會目標,完成一定任務而制定的決策、行動方案,具有決策迅速、果斷,靈活性、針對性和適應性強等優點。作為調整社會關系的手段, 政策與法律反映著國家治理的基本導向與方略。一般而言, 政策與法律之間存在明顯差異,體現在:1、政策主要是由原則性規定組成,多為綱領性、原則性和方向性的非具體規定;2、政策會隨著形勢的變化而適時調整,變化較為頻繁;3、政策主要依靠宣傳教育和行政手段保障貫徹實施,制裁力度相對有限。

政策的這些基本特點,決定了它不足以為社會提供權威而穩定的行為規范,難以消除農村社會、經濟活動中的無規則和規則不力的狀態。政策以及以政策治理農業和農村的缺陷在我國一直有著充分的體現:黨和政府一再強調要穩定農村經濟政策,延長土地承包期限,但難以打消農民和干部的疑慮,普遍存在“干部盼紅頭文件,農民怕政策變”心態,反映在農業生產上就是短期行為的嚴重泛濫,這一狀況,就是僅靠政策,難以讓人們吃上“長效定心丸”。再如,黨中央、國務院三令五申減輕農民負擔,但“上有政策,下有對策”,對農民亂攤派、亂集資之風屢禁不止,反而在一些方面越演越熱,其原因主要還是僅靠政策,難以有效遏制類似行為。[2]

誠如有專家清醒地指出,“長期以來, 我們主要靠政策調整‘三農問題, 根據不同時期的社會發展, 制定不同形式的政策, 雖在一定領域取得了成效, 但缺乏基于憲法的總體發展戰略, 政策的落實缺乏穩定的環境與機制。為了使‘三農問題的解決, 獲得制度性保障, 我們需要調整過去的發展思路, 克服以‘人治推動法治的思維方式, 進一步普及憲法的平等觀念, 建立以憲法為基礎的農業發展戰略。”[3]

三、新農村治理的的法治對策

依法治國,建設社會主義法治國家作為治國方略的新形勢下,如何協調好國家政策與法律之間的關系, 特別是其中相關制度的規定, 不僅是推進和落實依法治國的重要課題,也是關系到農村建設可持續發展的緊要問題。

“一號文件”反映了黨和人民群眾的意志,為國家相關法律的制定、完善提供了指導方向,但政策、文件這種原則性、概括性的規定,還得依賴于相關法律得到具體的貫徹與落實。“三農”問題的重要性、基礎性和復雜性,必須綜合運用多種手段予以考量。但相對而言,法律應是促進農村改革、發展與穩定的根本保障,它具有其他手段所不能達到的效果。

首先,法律明確規定了主體在社會中的權利、義務和相應責任,以規則為主的嚴格邏輯結構特點,為行為者提供了一個清晰的行為模式和合理的行為預期;其次,法律的實施與國家強制有關,以國家強制力作為后盾,違法者將會有嚴厲的制裁,有高度的權威性;再次,法律的修改、廢除、立法必須遵循嚴格的程序,為行為主體提供相對穩定的行為準則,避免人為的隨意性。正因為法律的明確性、權威性以及穩定性為其他社會規范所不具有的特性,決定了它可以具有其他規范難以比擬的指引、評價、教育、預測和強制等等功能。充分利用這些功能,把國家對農業和農村的宏觀治理,以及將農村經濟組織、農民及其各項活動納入到法制軌道,不僅有利于貫徹治理“三農”問題的國家意志,而且也有利于和諧有序的新農村建設。

我國以往在治理農村活動中,法律的特性和功能也得到了一定程度的認同,國家也頒布了一系列調整農村社會、經濟活動的法律規范,但鑒于以政策和行政手段為主治理農業和農村,法律的特殊功能并未受到應有的的重視。隨著依法治國方略的普遍共識,對于農村的各項工作就不能僅僅停留在依靠政策、科學和投入的認識基礎上,應思考并逐步轉變為法治治理方式,謀求以法律為主,道德、宗教為輔的調整手段,綜合考慮法律、政策與鄉規民約、民俗等相一致的農村治理模式,逐步改變依靠行政手段或道德約束進行調節和治理的現狀。同時,營造法律是促進農村改革、發展與穩定的根本保障的規則與誠信意識,加強對農業和農村立法,將其他各項治理手段納入法制軌道,借助法律的力量,實現農村各項工作的有序與法制化。

總之,農村的各項工作,應適應形勢與時代的要求,以法治建設為契機,發揮和依靠法律的力量,以法律基本手段管理新農村建設,建立促進和保障農村改革、發展和穩定的法律體制與機制,推動農村各項事業的改革,為農業經濟的發展、農民生活的穩定及生活水平的提高和農村精神文明建設的順利進行提供法律保障。

基金項目:重慶市科學技術委員會軟科學項目“縣域農村教育與農村經濟協調發展研究(CSTC,2009CE9164)”資助。

參考文獻:

[1]江登琴,胡弘弘.我國新農村建設“一號文件”的法學分析[J],中南民族大學學報(人文社會科學版),2009,(1).

[2]李昌麒等.農村法制建設若干基本問題的思考[J],現代法學,2001,(4).

[3]韓大元.中國憲法文本上“農民”條款的規范分析——以農民報考國家公務員權利為例[J]. 北方法學, 2007,(1) .

作者:

黃靜 重慶文理學院講師