邁向體育強國的法治需求與挑戰

摘要:北京奧運會后,我國體育進入邁向體育強國的新的發展階段。弘揚法治奧運的理念與精神,深化體育體制機制的改革創新,對現代法治形成更加緊密的制度依賴。建設體育強國,必須面對構建法治體育、保障體育權利、依法社會行政、培育社會基礎、完善法治程序、提升法治素養等方面的法治需求,應對現實發展中存在的各種挑戰,積極推進我國體育改革發展和體育法治的建設進程。

關鍵詞:體育法學;體育強國;法治建設;法治文化

中圖分類號:G80-05文獻標識碼:A文章編號:1006-7116(2009)08-0001-08

Legislative needs and challenges for becoming a sport powerful nation

YU Shan-xu

(Tianjin University of Sports,Tianjin 300381,China)

Abstract: After the Beijing Olympic Games, the sport in China has entered into a new stage of development for becoming a sport powerful nation. Carrying forward the conception and spirit of legislative Olympics and deepening the reform and innovation of sports system mechanisms have formed closer institutional dependence on modern legislation. For building a sport powerful nation, we must face such legislative needs as building legislative sport, ensuring sports rights, taking social administrative actions according to laws, nurturing social foundations, perfecting legislative procedures, and promoting legislative capacities, take various challenges existing in the development in reality, and actively boost the reform and development of sport in China and the construction of sports legislation.

Key words: sports law;sport powerful nation;legal construction;the culture of the rule of law

隨著北京奧運取得圓滿與輝煌的成功,我國體育發展也跨入承前啟后的新階段。胡錦濤總書記在北京奧運會殘奧會總結表彰大會的講話中,明確提出要大力弘揚北京奧運所培育的崇高精神,并發出了進一步推動我國由體育大國向體育強國邁進的號召。在北京奧運創造的成功經驗和收獲的珍貴財富中,人文奧運、法治同行的法治奧運模式,是其不可或缺的特色與風采,對推動我國體育法治建設將產生深遠的影響。而建設體育強國,則需要全面增強我國體育的綜合實力、發展水平和社會影響力,這又對深化體育體制、機制和模式的改革與創新,進一步實現體育治理模式的法治化發展提出了更高的要求。因此,后奧運時代我國體育的改革與發展,必然要求弘揚光大法治奧運的理念與精神,必定形成對體育法治更加緊密的制度依賴。現代法治在推動我國邁向體育強國的奮進中,既是必不可少的重要內容和基本需求,又面臨著現實基礎與歷史超越所共構的艱巨挑戰。

1邁向體育強國需伴隨社會轉型全面構建法治體育,扭轉目前我國體育法治基礎相對薄弱的局面

社會轉型是我國改革開放以來社會發展的顯著特征。由計劃經濟向市場經濟、傳統社會向現代社會的不斷轉變,使我國的現代化進程步入正軌且快速推進。我國體育事業的蓬勃發展包括舉辦北京奧運會的巨大成功,無不是社會轉型和現代化發展的必然產物。正是伴隨著國家從自我封閉到對外開放的轉型步伐,我國體育全面地走上國際舞臺,并獲得了舉辦奧運的歷史機遇,通過“同一個世界、同一個夢想”的精彩創造,使世界進一步了解了中國、中國進一步了解了世界。同樣也是伴隨著社會轉型從人治到法治的改革發展,我國體育逐步納入法治軌道,并通過“人文奧運,法治同行”的理念與實踐,保證了北京奧運的順利圓滿,彰顯了現代法治在體育發展中的顯赫地位,促進了中國體育法治的進一步發展。奧運與法治就這樣在中國走向世界的時代變遷中緊密相聯,共同開啟了中華民族奮發圖強的逐夢之旅。

30年來,置身于國家改革開放的社會轉軌進程,我國體育在中國特色現代化的發展道路上闊步前行,取得了舉世矚目的輝煌成就。我國體育改革開放所實現的重大歷史性跨越,不僅表現為體育事業建設規模和實力水平的巨大發展,而且包括著體育發展動力機制和體制模式的開拓創新。隨著改革開放以來加強民主法制建設和實施依法治國方略的法治化前進步伐,我國體育法治建設日益加強,體育正在成為廣大民眾實際享有的重要人權。從《中華人民共和國體育法》和各種體育法規規章的頒布實施,到法治奧運所形成的整體推動,彰顯了現代法治在體育改革發展中的重要地位,產生了多方面的建設成效,為今后體育法治的發展奠定了必要的基礎。

然而,由于各種因素的制約,與國家整個法治建設步伐和體育改革發展進程相比,特別是與建設體育強國的目標相比,我們又不得不承認我國體育法治的現有基礎并不雄厚堅實,存在著相對薄弱和滯后的狀態。國家體育總局有關文件和領導講話已對此予以一定的關注[1]。在體育立法方面,《中華人民共和國體育法》在事業定位等方面發揮重要作用的同時,由于十多年前客觀條件和立法思路的局限,側重行政管理性和宣示原則性的偏向以及與當前體育改革發展不相適應的諸多問題日益明顯,亟待修改。自1998年國家體育總局組建十多年來,除了推動國務院頒布3~4部體育行政法規和正在促成《全民健身條例》出臺等立法成就外,以令發布的國家體育總局部門規章只有10部(還包括對體育規章的清理決定),與相鄰領域教育部的27部、衛生部的60部、文化部的45部等,形成了很大的反差。在體育法的實施方面,全國和各地在體育行政執法檢查監督方面的權力與范圍都十分有限,至今尚未形成一定的制度體系,以致過去很長時間連體育行政部門自己都不認為有執法職能[2]。目前國家確定的體育行政許可只有區區5項,反映出體育行政管理的空間非常狹小,難以進入各地政府行政許可聯合執法的行列。一些地方在發展經濟的基本建設規劃與實施中,體育場地設施遭受侵占破壞的現象屢禁不止,很多甚至來自政府決策,體育執法蒼白無力,束手無策。在體育法制工作體系和氣氛方面,由于我國的社會自治還很缺乏,體育行政管理沒有延伸到基層單位,體育法治工作的社會基礎十分脆弱,再加上體育行業重事務輕管理的傳統習慣,體育系統內部和社會上的體育法治氛圍不可能濃厚。現行體育法治的這種狀態,無法適應建設體育強國的發展要求。

以我國北京奧運為起點邁向體育強國的進程,恰逢全面建設小康社會與和諧社會重要而關鍵的時期。這既決定了建設體育強國必須與全面建設小康社會與和諧社會的歷史進程和目標任務同步協調,又要求較奧運前的體育發展,無論在量上還是在質上都要有更加全面更高水平的突破與提升。近年來,黨中央先后對加快推進社會主義現代化建設、全面建設小康社會與和諧社會提出了明確的目標和要求。貫徹依法治國方略,加強民主法治建設,既作為其中一個方面的重要任務,又作為整個建設事業的戰略方針,被賦予光榮而艱巨的歷史使命,保障和推動著我國社會向現代化的轉型發展。納入社會主義現代化和小康社會與和諧社會建設體系的體育強國建設,同樣要歷經新舊交替轉型創新的變革過程。體育事業在繼續擴大發展規模和提高發展水平的同時,必然要將深化體制改革和制度創新置于更加重要的地位,要將體育法治建設提升到一個新的水平,全面構建新型的法治體育。這不僅是體育改革發展的一般性要求,而且還特別針對因籌辦好北京奧運和集中力量迅速提高我國競技成績,在奧運前較長時間放緩體制改革進程并對體育法治工作構成相應影響的現實情況。因此,邁向體育強國,需要體育體制改革和體育法治建設在后奧運時期有一個更大的加速發展。適應邁向體育強國需要的我國體育法治建設,面臨著更高的要求和更為艱巨的任務與挑戰,必須盡快扭轉目前體育法治基礎相對薄弱的局面,消滅不相適應的各方面差距,跟上國家的法治建設進程,融入全球化的體育法治潮流,進一步加快自身的建設的步伐。

2邁向體育強國需以人為本地科學發展和依法執政,調整現實體育發展過于工具化功利化的價值定位

體育作為現代社會事業的重要內容和社會生活的重要方面,具有多樣化的社會功能和實踐價值,因而承載著各種不同的精神寄托和歷史使命。北京奧運會的成功舉辦,充分證明了體育作為經濟發展的新動力、國際交往的大舞臺、文化建設的重要內容、社會生活的必要元素,對促進人的全面發展和社會全面進步發揮著重要影響[3],并為后奧運時期中國體育的進一步發展增加了新的內涵。推進我國體育由體育大國邁向體育強國目標的提出,明確將北京奧運作為承前啟后的重要拐點,既連貫又分階段地提出了體育未來發展的新的方向,必然要求我國體育在建設體育強國中不斷實現體育發展思路的新變化和新飛躍。其中,在建設法治體育、堅持依法治體的層面上,執政黨和國家政權及其體育部門如何在科學發展觀的統領下,更加注重體育發展的本真價值,著力均衡體育目的與手段以及體育各組成部分之間的協調發展,堅持以人為本,在更大范圍和更深層次上切實維護和保障廣大民眾享有與實現體育權利,不斷滿足廣大民眾日益增長的體育需求,是邁向體育強國必須予以重視的一個重要問題。

科學發展觀是我們黨根據共產黨執政規律、社會主義建設規律和人類社會發展規律,提出的重要執政理論和戰略思想。黨和國家要為人民掌好權、執好政,就要遵循科學的思想、科學的制度、科學的方法,領導中國特色社會主義事業,堅持科學執政、民主執政、依法執政。在現代法治社會和實施依法治國方略的背景下,科學執政和民主執政,必須納入依法執政的法治軌道并獲得法治的支撐和保障,依法執政成為實現黨的領導、人民民主和依法治國相統一的關鍵所在[4]。依法執政之“依法”是現代法治所必然要求的執政方式,而“執政”的目的和宗旨則必須按照科學發展觀的根本要求,將以人為本作為核心,確立“執政為民”的執政取向,依法約束執政黨和國家機構的權力,維護和保障人民的權利。科學發展觀堅持以人為本的科學理念,在依法治國、依法執政中必然具體體現為現代人本法律觀。人本法律觀將人作為法律的主體和目的,強調尊重、保障和實現人的權利,要求執政者既堅持合法性原則,又堅持人權原則和人性原則,使法律的秩序價值和人性價值在現實中得到統一[5]。正是在科學發展觀的指導下,我國的依法執政越來越注重法治內涵的塑造。努力構筑憲法基礎之上的公民民主權利大廈,不斷將政治權威納入法治軌道,疏通公民享受權利的保護與救濟渠道,正在成為依法治國取得突破性進展的關鍵。因此,在體育發展中真正實現以人為本,在依法治體中牢固樹立人本法律觀,必然成為我國在邁向體育強國奮進中堅持科學發展和依法執政的重心所在。

其實,我國根本大法早就確立了“一切權力屬于人民”的人本法律地位,特別是通過2004年《憲法修正案》增加了“國家尊重和保障人權”的條款,為人本法律觀奠定了更加堅實的憲法基礎,并為向體育人權等各類人權內容的延伸設定了必要的法律空間。而《憲法》中關于“國家發展體育事業,開展群眾性的體育活動,增強人民體質”、“國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展”、“公民有進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由”等規定,則為我國公民享有和實現體育權利提供了直接而明確的憲法依據。依據憲法制定的《體育法》,同樣將“開展群眾性的體育活動,提高全民族身體素質。體育工作堅持以開展全民健身活動為基礎”,作為體育工作方針的基本內容。然而,人本理念在宏觀方向和法治理性上的確立,并不表明在體育實踐中會順暢地依法落實,它在實際生活中所受到來自各種因素條件的制約是不爭的事實。我們無法否認,現實體育發展和體育法治實踐的各項工作,相對以人為本的基本要求確實存在著較大的差距。其中,忽視體育對人的身心全面培養發展的根本意義,而過于偏重其他工具化功利化的認識與實踐定位,在各種體育工作中常有顯現。如群眾體育與競技體育協調發展雖被反復強調,但獎牌與錦標背后現實利益的驅動和追逐,并在制度層面形成的競技成績與管理政績的緊密關聯,使直接關乎廣大民眾體育權利的群眾體育往往說起來重要、干起來次要、忙起來不要,從管理力量到經費投入等各種資源配置都存在著巨大的反差,一手硬、一手軟的狀況長期難以根本扭轉。又如在競技體育的發展中,運動員的全面發展和未來發展,也往往被淹沒在單純對現實成績的欲求之中,并被多種道德與人性異化的誘因所圍困。包括我們在對奧林匹克運動價值的推廣中,缺乏對人全面自由發展的高層定位,多局限于相對狹隘的爭光范疇,已經產生了一定的負面影響。還如在更大空間上考量體育事業的發展定位,在經濟發展的繁重任務與壓力面前,體育工作很容易被邊緣化,體育無組織無人員無經費的狀況在社會基層甚至是很普遍的,一些地方對體育的熱心也時常出自“體育搭臺,經貿唱戲”的需要,體育的根本需求與基本功能多被忽視。近年來學校“陽光體育”的強力推進和讓體育界頗為興奮的“健康重慶”范例,可從另一側面說明解決體育發展的上述嚴重問題的急迫需要。

推進我國體育邁向體育強國的發展,必須矯正由過去歷史局限而形成的價值失衡,不但要在發展理念上強化以人為本的根本導向,而且要通過法律強制力樹立保障公民體育權利的法治權威。據有關學者分析,進入新世紀以來我國的法治發展,已由改革開放初期經濟發展主導的法治建設階段,進入到社會發展主導的法治建設階段[6]。這必然為以促進和實現人的全面發展為宗旨的社會發展和社會建設,獲得更加全面有力的法治保障,從而也為作為社會事業和社會建設重要組成部分的體育發展提供良好的法治環境,同時也對體育法治建設提出了堅持人本法律觀的更高要求。因此,對現實體育發展過于工具化功利化的價值定位進行必要的調整和糾正,將切實依法保證體育為廣大民眾身心發展服務和對各類體育參與個體的全面發展負責,并落實于體育發展的根本思路以及各種工作與法治的具體措施之中,是建設體育強國中依法執政的一項根本要求。

3邁向體育強國需依法保障體育公共產品的有效供給,變革偏重活動競賽而弱化社會行政的管理模式

我國走的是一條后發外生型的現代化發展道路,理性建構是我國體制改革和法治發展的基本模式與實踐。而政府借助強制性制度變遷所推進的機構改革和依法治國,又首先作用于政府本身,使轉變政府職能、推進依法行政、建設法治政府和服務性政府,成為依靠法治推動我國民主政治建設的集中反映。2004年,國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》首次提出了法治政府的概念,黨的十七大報告則進一步將法治政府建設作為全面建設小康社會的重要要求。法治政府是建設法治國家最重要的環節,依法治國,首要的是依法治權、依法行政,必然要求建設法治政府。法治政府不但是由傳統全能型轉化為依法定范圍履行職責的有限政府、置于公眾監督下信息公開且透明廉潔的誠信政府,而且更重要的是依法為社會提供公共產品、公共服務的便民高效的服務型政府[7]。政府在法定職權范圍內依法為社會提供公共產品和公共服務,使建設法治政府與服務型政府在其價值意義上重合起來。只有集中并依靠法治保障有限的國家資源,才能為社會提供高質量的公共服務產品;也只有對政府行使公共服務職能方向和職權的法律定位與限定,做到依法行政,才能建設法治政府和法治國家。

服務型政府是針對我國計劃經濟條件下政府以行政管制為主要手段而提出的一種新興的現代政府治理模式,是在市場經濟條件下從職權功能角度對政府的基本定位。服務型政府公共服務的基本職能和內容,就是提供與私人物品相區別、市場行為不能直接提供的、具有非競爭性和非排他性并不能直接進入市場的社會公共產品[8]。體育作為國家發展的以增進體質健康和滿足人們身心文化發展需求為根本目的的社會事業,其大量產品表現為公共服務的性質。社會越發達,社會文明發展程度越高,政府向廣大民眾提供的體育公共產品就越廣泛、越豐富。我國改革開放以來經濟社會發展實力的不斷增強,為不斷產生新的體育需求提供了動力,也為日益滿足社會的體育需求提供了客觀的條件。特別是北京奧運會的成功舉辦,在促進我國體育走向現代化發展的同時,也展示了我國作為體育大國在實現奧運服務產品供給上強有力的提供能力。舉辦北京奧運會所具有的強大民族形象與國際影響意義,使我國政府在集中國家公共與社會資源方面竭盡全力,發揮舉國體制的國家優勢,有效保證了奧運會所需公共產品的充分供給。

然而,北京奧運會并不能完全代表我國政府提供體育公共產品的整體水平。不但我國社會主義初級階段的基本國情,在客觀制約著體育公共產品全面有效地提供,而且我國體育行業自身的一些特點,使各級政府體育部門在提供體育公共產品的意識與能力上也還存在著較大的欠缺。體育首先發端和表現為社會文化活動的形態,在社會發展程度不高而體育受到制約發展的情況下,體育通常表現為一個以開展活動、組織競賽為主的活動型領域。我國的體育管理部門多處于組織開展體育活動與競賽的第一線,體育行政管理主要表現為體育活動的直接操作,形成了直接以“辦體育”為主的管辦不分的管理模式。改革開放以來雖不斷強調體育管理體制的改革,但由于直接舉辦和參加各種國內外大型體育活動與運動競賽的任務壓力(如舉辦和參加奧運會、全運會等),加之體育管理體制改革實踐的滯后和體育工作習慣的惰性以及某些部門團體利益的影響,體育行政部門由“辦”向“管”的改革進展緩慢,其活動操辦型的社會形象仍然突出。目前,各級體育行政部門社會行政和行業調控的職能作用發揮不足,對社會上各種體育資源與利益矛盾突出問題涉入和解決的能力有限,體育公共產品在很多方面供給不足甚至缺位,如公共體育設施的常年欠賬,基層社會體育組織指導力量的普遍匱乏,學校體育的嚴重滑坡等等。而在這些狀況面前,缺乏內在動力的體育法治同樣表現為無奈與無為。

在我國邁向體育強國的奮斗中,則必須對偏重活動競賽而弱化社會行政的體育管理模式予以變革,依法保障和進一步提高體育公共產品的有效供給能力。黨中央針對后奧運體育發展提出了“加強和改進對體育工作的領導,強化政府發展體育事業、提供基本體育公共服務的責任,更好地滿足人民群眾多方面體育需求”的明確要求[9],無疑體現了時代發展對政府體育公共產品供給能力提出的更高期待。人們時常議論今后國家體育行政部門是否存留的問題,筆者認為關鍵是要看體育部門是否具有廣泛的社會管理職能且提供無法替代的體育公共產品,長期沿襲目前的管理模式將難以為繼。一方面,在體育管理體制的改革中,要體育部門增加進行社會管理的行政職能和服務作為,體育行政部門必須擺脫活動型思維和傳統工作惰性以及部門與團體利益的干擾,強化政府管理和依法行政的理念與行為,著重實現從活動操作型向社會行政型、從行政事務型向行政執法型的職能轉變,積極擴展政府對體育公共服務的管理范圍,努力提供滿足社會需要的各種體育公共物質產品和精神產品。另一方面,依法治國和依法治體的法治需求與環境,要求體育行政部門作為法治政府的職能機構,為所提供的各種體育公共產品進行立法調整與執法保護,不斷擴大體育法治服務產品的供給。體育行政部門應切實提升社會主義法治理念,根據依法行政和建設法治體育的需要,全面而有效地展開體育立法、體育執法等各環節的法治建設工作。

當然,體育公共產品并非全部由政府直接提供。在邁向體育強國的體育新發展中,為滿足廣大民眾日益增長的體育公共產品需求,還要實現公共產品服務供給和生產方式的多樣化,積極引入市場機制,吸納和激活民間資本,促進財政資源合理配置,政府同時要充任采購者通過購買服務向公眾提供公共產品[10]。而提供與購買體育公共服務產品的關系和過程越復雜,越需要法治手段的積極干預和調整,越離不開保障體育公共產品供給服務的法治平臺。

4邁向體育強國需培育和拓展體育法治的社會基礎力量,打破過度壟斷對體育社會化產業化的限制

在我國現實的趕超型社會現代化進程中,盡管政府推進型法治有其合理性與優越性,但同時也存在著一些不足和局限。比如政府自身的不合理價值偏好對法治進程和方向的影響,政府法治動力的衰減和停滯,政府法治設計與社會生活客觀需要可能存在的脫節和矛盾等。特別是政府在制度變遷中具有雙重的角色,既是改革的推動者,又是改革的對象,構成了改革中的難題所在[11]。因此,我國的法治建設還必須引入和依靠社會力量,培植法治的社會基礎。從根本上說,法治所要回應的是社會需要,而不是國家的需要。因此,法治不可能僅僅依靠國家創造出來,法治的唯一源泉和真正基礎只能是社會生活本身[12]。法治是一種扎根于社會的內生秩序,不僅要重視法律制度的建構,而且要關注法治運行機制及其得以生成、運行和發展變化的社會根基。現代化進程在社會結構上形成了市民社會的勃興和國家與社會的分離,造就了社會多元權利對國家權力的分解、平衡和控制機制,提供了權力制衡和權利保障的法治前提和規則需求,使市民社會構成了現代法治的土壤和基礎。正是在國家對法治秩序推動的同時,通過市民社會力量促進自主化多元化社會秩序的形成,從而使現代法治理念和運行機制扎根于本土社會現實之中[13]。

隨著我國市場經濟和民主政治的發展,全社會的現代法治理性逐步覺醒,廣大公民的法治參與意識與行為日益增多,培植和厚積著我國法治建設的社會基礎。我國的法治現代化建設,在以國家推進為主導的同時,也越來越多地重視社會法治資源的開發,不斷加強與社會互動的結合。近年來,我國體育領域中各種社會自主意識和發展力量的滋生與崛起,正在成為體育民主化和法治化發展的重要動力。雖然官民二重性仍居體育社團的主導地位,但體育社團的社會屬性越來越被社會關注和議論,一些非官辦的體育民間組織和基層單位逐漸涌現。同時,各種投資主體不斷加盟體育產業的發展,形成了多元化的體育市場體系。這樣,就在一定程度上形成了對體育發展構成影響的市場與民間利益機制。特別是在我國民主法治空前發展的整體氛圍中,現有法律法規對體育社團進行形式化的規范和保護已不能滿足現實的需要,擴大體育民主管理和加強體育行業協會自治的法治訴求日益增多,并隨著一次次體育協會的糾紛事件而形成了一定的社會轟動效應。這些,都為體育法治的社會演進和內生秩序的構建提供了有利的條件和現實性需求。

但是,由于體育具有嚴密的行會組織以及從國內到國際統一競賽活動與規則的行業特點,其某些行業壟斷的色彩很容易向外延伸,甚至與改革尚不深入的行政權力纏繞在一起,形成了與我國改革大勢相悖的體育行政壟斷。同時,在計劃經濟體制中形成的體育集中管理模式,畢竟遠離經濟體制而未受太大的沖擊。特別是各地為全運會等國內大賽的顯耀,全國為奧運會等國際大賽的爭光,高度集中的以競賽為核心且以行政力量直接投入的體育體制仍在穩定地運行。雖全國到各地成立了大量事業性的項目管理和相關體育工作管理的事業單位,但仍然是體育行政權力的代表和延伸。尤其是在全力以赴籌備舉辦北京奧運會這一重大任務面前,緣自于計劃體制的“舉國體制”優勢得到了淋漓盡致地發揮,但對其需要進一步改革與完善的話語即使偶有提起,但如何付諸實踐卻是另一回事。經過30年的改革開放進程,在市場經濟體制不斷深入發展并對整個社會構成全面影響的情況下,在國家對我國體育事業發展早就明確走社會化產業化道路的要求中,我國目前的絕大部分體育資源仍然集中于各級行政權力手中,過度的行業(甚至是行政)壟斷已對體育的社會化和產業化發展造成了嚴重的限制與阻礙。比如,國家正在推行體育經紀人職業鑒定制度,因當前各種體育賽事活動的壟斷局面,使體育經紀活動缺乏必要的市場空間而受到制約。

因此,在邁向體育強國的改革發展與法治建設中,如何進一步改革現有體育管理體制,盡快打破過度壟斷對體育社會化產業化的限制和阻礙,依法確立和保護各種社會性體育組織和發展力量的成長,培育和拓展體育法治的社會基礎,便成為我們要回答特別是在實踐中加以解決的重要問題。要積極實現“小政府、大社會”的體育管理體制轉型,依法進行體育社會管理和自治的分權,積極推進體育社團實體化和協會制的改革。其實,這并不是一個新鮮的話題,問題的關鍵是實際推進的基礎和改革時機的選擇。早在1993年,原國家體委在對體育改革的一系列設計與規劃中,就提出了加快運動項目協會實體化步伐,建立具有中國特色的協會制的要求[14]。1995年頒行的《中華人民共和國體育法》,對各種體育社會團體的獨立地位和作用發揮進行了確認。2002年,黨中央國務院對體育的進一步發展提出了新的要求,其中專門指出了充分發揮中華全國體育總會和中國奧委會等體育社團作用的問題[15]。當前,我國體育進入北京奧運后新的發展階段,體育體制的改革創新再次被列入體育工作的重要內容。如果說,十多年來體育社團實體化的改革主要還是醞釀、探索和逐步通過項目中心進行過渡的準備階段,那么,今后在國家進一步推進政府體制改革和體育工作重心有所調整的情況下,體育社團實體化的改革應該予以啟動,有計劃有步驟地逐步實施。另一方面,夯實體育法治的社會基礎,還要加強體育行業協會、體育基層單位等體育社會組織的法治建設,不斷規范和完善其內部管理模式,使其在法治軌道上健康順利地發展。特別是體育行業協會是體育民間組織體系的重要形式,體育活動的項目性、專業性和技術性以及國際性特點,使各體育行業協會具有一定的壟斷地位和很大的自治權力。一些體育行業協會運行中出現的各種問題,急需從法治的層面加強整頓和管理。如何按照現代民主與法治的要求進行體育行業協會的內部管理,正確反映和代表行業會員的利益與訴求,建立規范民主的組織結構和管理秩序,是體育法治建設鏈條中不可忽視的組成部分。同時,還需要建立體育法治建設透明化的參與機制,擴大體育法治信息發布與公眾知情渠道,逐步建立體育發展中社會、市場、公民廣泛參與和監督的法治機制,通過體育法治在社會基礎層面穩固構建并與國家權力的制衡與互動,生成體育法治發展的優化環境與理想秩序。

5邁向體育強國需建立和完善透明公正的法治程序,暢通伸張體育權益訴求和解決體育糾紛的多元渠道

法律從誕生以來,逐漸發展為龐大的系統并具有豐富的內涵。從法的功能分類,一般將調整結果和目的意義上權利義務關系的法律規范稱為實體法,將調整過程性權利義務關系的法律規范稱為程序法。從法的價值取向角度,符合人類對美德和理想的追求、保護人的權利和自由的具有合理、正當的方向,被稱為法的正義。正義是法律的實質和宗旨[16],美國學者羅爾斯構筑了完整的正義理論體系,指出正義是社會制度的首要價值,認為公正的法治秩序是正義的基本要求[17]。我國輕視程序規則的歷史偏見,造成了與現代法治的嚴重背離,從而使我國在加強法治建設的過程中,出現了對程序正義的強烈呼喚,甚至產生了“程序比實體更重要”的矯往性命題。雖然程序正義在西方現代法治進一步發展的語境中漸失昔日的風采,但對正在邁向現代法治的我國而言,程序正義的理念和原則還亟待落實與完善。

在我國體育法治的現實發展中,既存在著某些立法在發展前瞻性、適時性以及權力與權利關系恰當合理等方面的法治實體正義問題,也存在著大量規則模糊、過程不當、缺乏規范甚至漠視程序和違背程序正義的各種現象。其中,屢屢出現的各種權利糾紛因缺乏有效的程序救濟渠道而不能實現應有的權利保障,是當前我國體育法治建設中應予關注和需要盡快解決與完善的一大難題。隨著體育事業的迅速發展和市場經濟原則的普遍滲透以及民主法治意識的逐步提升,不同體育主體的多元利益分化和利益訴求越來越明顯,各種體育糾紛的出現和增多也成為必然,從而需要有透明公正的伸張平臺與解決途徑。但是,我國現實的體制性制約和法治化程度不高,使得這一愿望尚不能圓滿地實現:一方面,我國很多體育社團管理的行政色彩濃厚,社團成員多處弱勢地位,從機構領導人選舉到意愿表達的自治民主渠道不暢,解決糾紛方面的程序規則普遍粗糙,缺乏多級化的聽證與申訴途徑。去年廣州鳳鋁俱樂部與中國籃協、武漢光谷俱樂部與中國足協所發生的矛盾糾紛,都造成了兩敗俱傷和縮減體育的社會資源而影響事業發展的不利結局。不論其平衡發展和違紀處罰的主觀動機如何正確以及具體的原因與責任如何認定,僅就其程序規范與權利救濟上,都不能說不存在著一定的漏洞和問題。這與英國足壇對中國球員的處罰及其結果形成了鮮明的對比,已引起了人們從法治程序角度的關注和質疑[18-20]。另一方面,我國現有程序法律尚不完備,國家司法系統對某些體育社團的管理性糾紛拒絕介入,從2002年足壇“假球”“黑哨”風波中吉利、亞泰俱樂部起訟的不予受理,到2008年廣州鳳鋁俱樂部訴訟同樣被駁回,與一些國家的司法實踐形成了鮮明的對比,也構成了我國法治對這些權利保障救濟的無奈和缺憾。

有效化解各種不和諧的體育矛盾,積極進行體育權利的救濟和保護,影響著體育事業發展和體育法治秩序的大局。國家有關方面應當引起高度的重視,投入相應的力量,盡快形成必要的法治工作對策,完善解決體育糾紛的程序機制。筆者以為,要重點從以下三個方面入手:第一,要加強體育項目協會等社團的自治管理,這是法治管理的延伸和補充。要按照民主法治的精神和原則,細化各種工作與管理程序規則,力戒不必要的常態管理程序性低級糾紛。而一旦出現糾紛,則應按照國際體育界普遍通行的內部先行解決的原則,啟動分層次的申訴與聽證解決程序。美國一些單項體育協會曾為解決糾紛建立了多級依次申訴解決機構,之后才能走向外部[21],有力地維護了該運動項目的發展局面,可為我們學習借鑒。第二,進一步抓緊研究建立我國體育仲裁制度。多年來,人們對體育仲裁解決體育專業糾紛予以了普遍認可和熱切關注,對落實《體育法》的仲裁條款有著強烈的呼吁。然而,由于各種原因,1996年便開始進行的《體育仲裁條例》立法幾起幾落,至今進展程緩慢。盡管目前存在著《立法法》的某些制約和實踐推行中可能出現的難題,但擴展體育組織外部的體育糾紛救濟渠道,體育仲裁仍是最好的方式。至于體育仲裁的具體模式設計,可有多樣化的選擇,可行性應是當前的主要出發點。第三,逐步擴大司法對體育糾紛的介入解決。訴訟是公民的基本權利,也是法律救濟權利的最后底線。運用訴訟程序對體育糾紛和權利進行救濟,應是司法機關的職責所在。國家司法系統對一些體育糾紛少介入甚至不介入的現象,應該得以扭轉。一些法治國家有著各種司法介入體育的實踐案例,為我們提供了必要的參照和經驗。最近,最高法最高檢對商業賄賂犯罪的司法解釋,具體涉及了體育競賽組委會的法律適用問題,為制裁體育腐敗提供了新的程序依據[22]。希望最高法最高檢也要對體育社團與其成員糾紛訴訟依據以及其他一些體育糾紛的訴訟依據問題給予必要的關注,以促進體育法治化的發展。

6邁向體育強國需提升體育界和全社會的體育法治素養,營造具有現代體育精神文化內涵的法治氛圍

法治建設絕不僅僅是制度層面上法律規范的孤立發展,觀念層面的法律文化和精神理念對其同樣具有十分重要的制約作用,需要對現存的法律文化資源進行重新的選擇、整合與轉化。法治的形成和實施,無不是在一定的法律文化基礎與背景之上,伴隨于一定法律文化參與的精神活動和實踐過程。法律文化作為凝結在法律制度中特有的觀念形態和文化要素,塑造著一種普遍的社會精神,從而對附著在社會特征上的法律制度的演進和發展發揮主導性、支配性的影響[23]。現實生活中通過強勁的政府推動,我們已經形成了大量立法成果,卻又普遍存在著實施弱、執行難的現象。在分析其存在的各種復雜原因之中,或許還包含著缺少廣泛社會層面在價值觀念、文化心理和歷史傳統方面的相應支撐。人的價值觀念更具內在性和能動性,沒有理念伴隨而支撐的法治只能是虛弱的外殼。同時,當代中國的法治建設堅持以人為本的科學發展,不但在法治的根本價值目的上是為了公民權利的保障,而且在法治的建設主體上必須堅持公民的廣泛參與,由此而產生了公民性塑造的重要話題。這對于我國的法治建設而言,是更具根基性、關鍵性和迫切性的問題。由于中國歷史上公民性的缺位,加之我們又習慣于政治思維和倫理思維,并且面臨西方法治移植中對我們價值觀念所產生的沖擊和碰撞,很容易造成人們市場經濟多元價值與傳統文化的扭曲結合或變異發展,形成精神危機、道德滑坡和社會失序。這可能正是我國法律制度不斷健全、法治進程不斷推進,而社會秩序卻未能有效建立起來的重要原因[24]。可見,公民性重塑成為培育法治人格和建立法治秩序的關鍵要素。

我國體育法治建設的進一步發展,不但要加強法治建設的制度載體和實踐環節,還必須著眼于體育法治文化的培育和傳播,創造體育法治的精神文化氛圍,用先進的法治文化引領體育法治實踐,塑造體育隊伍的法治精神和法治素質,立足于人的體育法治素養的提高。當然,體育法治文化既然是凝結在體育法律制度中特有的觀念形態和文化要素,體育法治文化的傳播就不能孤立地進行,必須通過各種體育法律制度的施行影響和熏陶培養。要同時加強體育法治的實體建設和體育法治文化的創新與傳播,二者不能偏廢。

為此,首先要高度重視在各級體育領導層塑造體育法治的理性精神。無論是政府主導推進還是社團自治管理,體育管理精英由法律意識而產生的法治作為決定著我國的體育法治局面。要通過各種方式促進他們從傳統的行政思維、權力思維和優位意識,轉變為確立依法行政、公共服務和追求實體與程序公正的法治理念。由于觀念轉變不會輕而易舉,還需要加強相關制度制約的協助配合,加強干部任用選拔和評價中的體育法治考核。要對廣大體育工作者進行法治教育,結合法治實踐廣泛普及法律知識,開展各種法治宣傳活動,培育民主活動的理性參與、權利的理性選擇與自救、法律至上的理性自律等現代法治品格,并要在體育院校中開設體育法治課程,培養具有法治文化內涵的多樣化體育人才。不時出現的一些運動員違法傷害事件,也從一個方面說明了我國加強運動隊伍法治素養教育的任務極其艱巨。同時,還要通過多種形式在全社會進行體育法治理念的推廣。社會上對體育法治的了解還比較有限,甚至有些法律法學界人士并尚不知道《體育法》的存在。要加大媒體的宣傳傳播力度,提高社會整體對體育法治的認知水準,為體育法治建設創造更為有利的社會文化環境與氛圍。

提升體育法治素養,營造體育法治氛圍,必然要求與體育需求和體育實踐緊密相連,具有鮮明的體育特色,特別是要有豐富的現代體育精神文化內涵。本來,體育精神與法律精神就高度契合,有著天然聯系,都是人類社會文明的產物,都追求公正、公平、公開的精神,具有積極、崇高的價值取向。法律就是社會行為規則,而規則恰恰是體育的重要生命線[25]。特別是為中華民族和中國體育界創造歷史輝煌的北京奧運會,更是收獲了彌足珍貴的精神財富。黨中央要求我們大力弘揚的北京奧運會所培育的崇高精神,就充分體現了現代體育的全球視野與時代精神,其中也包括了法治奧運、法治體育的文化內涵。在后奧運時期建設和發展體育強國,更需這些具有時代特色蘊涵豐富的精神文化動力。

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[編輯:李壽榮]