對城市房屋拆遷運作模式合法性的審視

劉 穎

摘要房屋拆遷在實踐中引發許多糾紛,矛盾突出,形勢不容樂觀。引發這些糾紛的原因眾多,本文主要以現行的拆遷模式為出發點進行考察,從對模式現狀、拆遷的實質、現行模式的缺陷三方面來探討矛盾的根源。

關鍵詞非公益拆遷 拆遷模式 土地征收

中圖分類號:D920.4 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-273-02

我們在任意的搜索引擎中輸入“房屋拆遷”這個關鍵詞,都會看見相關的鏈接可以達到上萬條,且基本上都與糾紛有關,當前有關房屋拆遷的話題已成為百姓生活中議論的熱點問題。但“溫情拆遷”,“民心工程”的字眼卻很少有人提及,往往是“暴力拆遷”,“野蠻拆遷”使用的頻率最高。拆遷中確實存在著諸多問題,有些嚴重損害了被拆遷人的利益,已成為影響社會穩定的一個主要因素。根據建設部統計,2004年一季度的拆遷信訪量比2003年同期增長三倍。2004年以來到建設部上訪的人數,截至6月22日已有4026批、18620人,其中集體上訪905批、13223人,個體上訪3121批、5397人,已超過2003年全年的3929批、18071人。面對著如此嚴峻的形勢,我們有必要探究引發這些糾紛的根源,尋找問題的矛盾所在,這樣我們才能找到解決的方法,真正達到建設社會主義和諧國家的目標。

房屋拆遷按照目的的不同可以分為為了公共利益的拆遷(以下簡稱公益拆遷)和非公益拆遷。公益拆遷比較容易理解,為了公共利益的需要犧牲少數人的個別利益在世界上多數國家的立法中都可以見到相關規定,已被理論界認同,爭議較少。目前有關拆遷引起的糾紛主要集中在非公益拆遷,學者們對此也是爭論最多,綜合來說誘發矛盾的原因主要有拆遷目的不當,拆遷依據不當,拆遷程序不當,拆遷補償不當等。綜合上述的說法,筆者認為諸多爭議的根源就在于當前非公益拆遷的運作模式存在著嚴重的缺陷,有必要予以完善。

一、非公益拆遷運作模式的現狀

我國有關房屋拆遷的法規主要有《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國房地產管理法》、《城市房屋拆遷管理條例》、《城市房屋拆遷估價指導意見》、《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》等,其中《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《條例》)規范房屋拆遷的具體運作。根據《條例》的規定我們可以清楚的看到城市房屋拆遷運作流程包括拆遷準備,拆遷許可審批,拆遷協議協商和拆遷工作具體落實四個階段。

在拆遷準備階段,拆遷申請人需要向政府的規劃部門、土地管理部門、發展改革等部門提交建設項目計劃書、建設方案、可行性研究報告、建設用地申請等文件,取得相關部門的許可,并辦理城市國有土地出讓手續,將補償安置資金存入辦理存款業務的金融機構,以取得申請房屋拆遷許可證的資料。這一階段雖然是房屋拆遷的準備階段,似乎看起來與拆遷并沒有什么直接關系,但實際上對拆遷決定的做出起著舉足輕重的作用。

在拆遷許可階段,拆遷申請人持有建設項目批準文件、建設用地規劃許可證、國有土地使用權批準文件、拆遷計劃和拆遷方案、辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明向房屋拆遷管理部門申請房屋拆遷許可證。房屋拆遷管理部門審核批準的在發放許可證的同時發布公告。

在拆遷協議協商階段,主要是拆遷申請人與被拆遷人就補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項進行協商。

從上述房屋拆遷運作流程可知在城市房屋拆遷中存在三方主體:政府相關部門、拆遷申請人和被拆遷人。其中拆遷申請人與政府相關部門即規劃部門、土地管理部門、發展改革等部門之間是行政許可的法律關系;拆遷申請人與被拆遷人之間是設計上平等的民事關系。相對于前兩種,在現有的拆遷運作模式下,相對于被拆遷人來說,政府相關部門是隱身的,他們之間部不存在任何直接的法律關系,這點直接為政府行政權力的尋租開通了道路。

二、城市房屋拆遷行為實質的分析

要分析當前城市房屋拆遷運作模式的缺陷,我們就有必要去探究一下現有模式下拆遷行為的實質。理論界對于房屋拆遷的實質的認識普遍存在著兩種觀點:

第一,認為房屋拆遷屬于平等主體間的民事行為。持此種觀點的學者認為房屋拆遷是拆遷申請人與被拆遷人通過簽訂拆遷協議而轉讓被拆遷人的房屋所有權的行為,他們雙方是平等的合同主體,政府并沒有介入。

第二,認為房屋拆遷是行政行為。持此種觀點的學者認為雖然在表面上看政府并沒有參與進來只是在拆遷申請人與被拆遷人發生爭議時進行行政裁決,但拆遷的進行卻離不開政府行政權力的干預。由于政府相關部門的許可,在拆遷申請人與被拆遷人協商之前拆遷的結果就已確定,雙方只是就補償問題討價還價,所以拆遷行為實質上是政府的行政行為。

要全面的把握房屋拆遷行為的實質更需要從拆遷過程中的弱勢群體——被拆遷人的角度進行考慮。相對于具有行政權的政府、具有強大資金的拆遷申請人來說,被拆遷人無論從哪方面來說都處于絕對弱勢的地位,他們的利益最容易收到損害,因此只有從被拆遷人的角度出發才能正確的把握拆遷的實質。

根據馬克思主義哲學研究事物本質的方法,事物的主要矛盾決定事物的本質,所以我們要正確把握拆遷行為的實質就要分析拆遷這一行為的主要矛盾是什么。就被拆遷人來說,他們在拆遷中面臨的就是自己最重要的私人財產—房屋將被拆除,也就是房屋所有權的喪失。但大多被拆遷人并沒有意識到自己也喪失了購房時已經給付地價的房屋所屬土地的使用權。拆遷的目的并不是“拆房”而是“取地”,開發商所追求的是動遷戶手中的土地使用權。這樣就明晰了,對于被拆遷人,拆遷對他們主要是房屋所有權的讓渡與土地使用權的喪失,只要揭示這兩權的讓與方式的性質就抓住了拆遷的實質。

根據《土地管理法》的規定,土地使用權轉移的方式包括出讓、劃撥和征收。在《條例》所設計的現有房屋拆遷模式下,拆遷申請人在申請拆遷許可之前就已經通過支付出讓金的方式取得了拆遷房屋所屬土地的使用權。這一過程對于房屋所有人來說是完全不知情的,即被拆遷人在拆遷之前就已經喪失了房屋所屬土地的使用權。通過對《土地管理法》關于土地劃撥的規定的研究,這一行為肯定不屬于土地的劃撥。而土地使用權從被拆遷人向拆遷申請人的轉移也沒有通過協商簽訂合同,所以它也不屬于土地的出讓。可見被拆遷人土地使用權的喪失是由于政府對土地的征收,這一行為屬于行政征收行為。

通過上述的分析,拆遷行為的實質就是被拆遷人房屋所有權讓渡的合同行為與土地使用權轉移的行政征收行為。明確了現有拆遷模式下拆遷的實質,就有助于我們全面準確的解釋現行模式的缺陷。

三、對現行城市房屋拆遷模式合法性的質疑

我國城市房屋拆遷運作模式主要是由《城市房屋拆遷管理條例》設置,筆者認為現行模式的不足也正是由于《條例》的設定存在著嚴重的缺陷。

首先,對被拆遷人土地使用權的征收違反了憲法的規定。我國《憲法修正案》第二十二條規定:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。可見國家征收土地的前提是為了公共利益的需要。但《條例》所界定的拆遷并沒有公益與非公益的區分,而是統統適用,即非公益拆遷也適用《條例》 的相關規定。根據前文論述,被拆遷人土地所有權的喪失是行政征收行為所致,這就產生了矛盾,顯然在非公益拆遷中是不存在公共利益之需的,這種情況下對被拆遷人土地使用權的征收就沒有憲法的依據,而《條例》又容納了這種情況,存在著違憲的嫌疑。

其次,對被拆遷人土地使用權的征收同憲法保護私有財產的精神相矛盾。憲法修正案第二十二條規定“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”同憲法原文相比,修正案用“財產權”代替了“所有權”,立法者的用意就是為了在權利保護方面更準確、更全面。公民的私有財產既包括有形財產,主要以物的形式表現出來,如房屋;也包括無形財產,主要表現為權利的形式,如股權。而根據在現代社會中所有是財富的基礎,使用是創造財富的源泉的事實以及現代產權制度已經發展為產權實際上是一種控制權的理論創新,土地使用權作為一種獨立的財產權的觀點已為大多學者認同,憲法對于私人財產的保護也自然要及于對公民土地使用權的保護。通過前文分析,拆遷中的土地征收行為違反了憲法保護私有財產權的精神,《條例》中的相關規定也就違反了憲法。

再次《條例》中有關強制拆遷的規定與憲法精神相悖。按照《條例》第十六、十七條的規定,當被拆遷人與拆遷申請人不能達成安置補償協議的情況下,由拆遷管理部門進行裁決,在裁決規定的期限內被拆遷人沒有搬遷的,由相關部門強制拆遷或是申請人民法院強制拆遷。筆者認為這種規定與憲法嚴重沖突。在強制拆遷下,行政部門介入到拆遷雙方本應由民法所調整的協商過程,干涉了設計上的平等主體之間的民事行為。這背后又常常會存在權力與資本的融合,相對于弱勢一方的被拆遷人,本應體現公正、平等的平臺也在行政部門的干預下而倒塌,設計上的平等并不能掩蓋事實上的不平等。行政部門又做出裁決剝奪了被拆遷人最重要的財產,且這一裁決具有終極效力,卻沒有為被拆遷人提供任何的法律救濟途徑。房屋的拆遷是不能重復的過程,一經裁決被拆遷人可能奮斗一生才換來的住房就注定要被拆除,卻不論這種裁決是否正確。一旦裁決是錯誤的對被拆遷人造成的損失是不能挽回的。這種沒有任何救濟途徑的裁決嚴重違反了公平合理的原則,而憲法修正案第二十二條明確規定“公民的私有財產不受侵犯”;憲法第三十九條規定:“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯,禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”。筆者認為強制拆遷的規定嚴重侵犯了被拆遷人的財產權和住宅,與憲法的精神背道而馳。

房屋拆遷在實踐中所引發的糾紛已經越來越成為影響社會穩定的主要因素之一,這些年,由拆遷所引起的暴力事件層出不窮,天安門廣場的自焚事件,湖南嘉禾的暴力拆遷等無不觸目驚心。的確,目前房屋拆遷的形勢不容樂觀,改革勢在必行。全國各地也都對此進行認真的反思,有些地方已經出臺了相關的辦法,我們已經感受到了改革的浪潮。只有推翻現有的房屋拆遷運作模式,制定一部科學的、合理的《房屋拆遷法》才能從根本上解決房屋拆遷所引發的社會問題,真正走上科學行政、依法行政的道路。

參考文獻:

[1]符啟林.城市房地產開發用地法律制度研究.法律出版社.2000.

[2]王才亮.房屋拆遷焦點釋疑.法律出版社.2004.

[3]張翔,李軍.房屋拆遷法律理論與實務.中國檢察出版社.1998.

[4]鄭念鶴.論房地產市場管理立法之完善.政法論叢.1998(4).

[5]陳華彬.物權法.法律出版社.2004(4).

[6]王利明,房紹紳,王軼.合同法.中國人民大學出版社.2004(4).

[7]李鐘書,翁里.論城市拆遷中社會利益和經濟利益的博弈.安徽大學學報.2004(4).

[8]周建康.論城市房屋拆遷制度的正當性缺失及補救.廣西政法管理干部學院學報.2005(1).

[9]許燕.論城市房屋拆遷的行政法規制.法學論壇.2004(5).

[10]謝曉宏.房屋拆遷的法治現狀及思考.內蒙古科技與經濟.2004(9).

[11]張曙光.征地拆遷案的法律經濟分析.專家視點.2004(5).

[12]徐穎慧.從遁形到歸位—對城市房屋拆遷補償模式的探討.中外法學.2004(5).