從實行城鄉人大代表相同比例看農民權益保護

郭 璽

摘要農民權益的保護程度直接關系到我國社會的穩定和諧。切實保護農民的合法權益,調動農民全面建設小康社會的積極性,要求加強政治制度建設,讓農民能充分行使政治權力,保障他們的政治權力和自由。這就必須以實現城鄉人大代表相同比例為基石。在全面落實科學發展觀和建設和諧社會重要思想的指導下,實行城鄉人大代表選舉相同比例,對保護農民權益具有重要意義。

關鍵詞 城鄉人大代表 相同比例 農民權益

中圖分類號:D630 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-271-02

2002年12月28日,第九屆全國人民代表大會常務委員會的三十一次會議修訂《中華人民共和國農業法》,新增加了第九章“農民權益保護”。這是中國農民權益保護的一個里程碑,農民權益保護首次被納入法律體系。保護農民權益,加強政治制度建設,應當統籌城鄉人大代表結構,在選舉中實現城鄉人大代表相同比例。黨的十七大報告明確提出:“建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”。2008年黨的十七屆三中全會再次指出:逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表,擴大農民在縣鄉人大代表中的比例,密切人大代表同農民的聯系。這對擴大人民民主,統籌城鄉民主政治建設,保護農民權益具有重大現實意義和深遠歷史意義。

一、我國城鄉人大代表比例的相關法律規定和實施現狀

1953年2月11日通過的《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》明確規定,在選舉全國人大代表時,農村每一代表所代表的人口數是城市每一代表所代表的人口數的8倍;在選舉省、縣人大代表時,則分別是5倍和4倍。1979年五屆全國人大二次會議通過的我國第二部選舉法,并沒有改變1953年選舉法的規定的比例;1982年選舉法修改時,將縣級人大代表的農村與城鎮人口比例,從4倍改為可小于四比一直至一比一;1986年選舉法修改時,維持了1982年確定的城鄉人大代表的人口比例。1995年2月28日,選舉法修改后,將全國人大、省級人大及縣級人大代表的代表名額的城鄉比例統一為農村每一代表所代表的人口數4倍于城市每一代表所代表的人口數,大大縮小了城鄉代表的比例差別。這一條款俗稱“選舉權四分之一條款”或“四分之一選舉權”制度。2004年選舉法修改時,維持了1995年確定的城鄉人大代表的人口比例。

人民代表大會制度是我國的根本政治制度,保障城鄉居民享有平等的選舉權,這是民主政治制度的要求。我國現行憲法雖明文規定:“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”、“任何公民享有憲法和法律規定的權利”,但作為國家社會成員主體的農民,行使其權力的主要途徑即參與各級人民代表大會的活動,卻被《選舉法》所限制。在歷屆全國人大代表中,農民代表所占的比例和實際人數偏低,第一屆有農民63人、占5.14%,第二屆67人、占5.46%,第三屆209人、占6.87%,第四屆662人、占22.9%,第五屆720人、占20.59%,第六屆348人、占11.7%,第七屆與工人代表合占23%,第八屆280人、占9.4%,第九屆240人、占8%(注參見《人民日報》1999年9月15日),而十屆全國人大2985名代表中實有農民代表251人、占11.89%。在地方選舉中,這種情況更為嚴重。這種嚴重剝奪農民參政議政、管理國家社會事務、管理經濟文化事業和管理自身事務權力的違憲性實踐,直接導致農民在各級國家權力機關中沒有足夠的代表來表達他們的利益訴求。

二、農民政治權益缺失的負面影響

農民權益是農民作為社會成員所應享有的各種權利和獲得的利益的總稱,主要包括政治權益、經濟權益和社會權益等。農民經濟權益應當是其他權益的根本和基礎,而政治權益則是前提。農民的政治權益得不到保護,經濟權益和社會權益也會受到損害。

當前,我國農民在人民代表大會制度中的權力行使受到嚴重制約,農民的利益訴求很難順暢反映到決策層,致使法律、政策制定中農民的權益得不到保護,直接導致農民經濟權益流失、社會權益受損。農民無法參與國家涉及農業法規的立法工作,尤其是關于農民賦稅方面的立法,加之我國憲法并沒有賦予農民土地所有權,農民納稅不合理,農民以各種形式向國家、集體、社會無償提供貨幣、實物和勞務,農民負擔沉重。同時,農民的社會權益也得不到保障。在城鄉二元戶籍制度制約下,農民的勞動就業權益受到限制,農民只能在很小程度上享受到城市居民享受的養老、醫療、失業等保險,農民及其子女接受教育的權利也受到損害,等等。

三、統籌城鄉人大代表結構,依法保護農民權益

(一)實行城鄉人大代表相同比例的理論基礎和現實基礎

在人類社會日益進步的今天,民主已經成為政治文明的標志,選舉制度是實現民主的唯一可行的方式,成為當代民主國家的政治基石。民主的本義在于人民當家作主。人民通過選舉這種程序與方式,選擇能代表自己利益和意愿的人,并通過選舉把治理國家公共事務的權力委托給自己選擇出來的人。選舉制度的正常運作,為人民當家作主、更換選擇、改正自己錯誤的抉擇提供了一種規范化、制度化的程序。選舉制度所應遵循的最重要的基本原則應當是選舉權的普遍性和平等性原則。選舉權的普遍性是就享有選舉權的主體范圍而言的,意指一個國家內享有選舉權和被選舉權的公民的廣泛程度。選舉權的平等性,是就享有選舉權的主體實現權利的效力而言的,不允許任何選民在選舉中享有特權,也不允許對任何選民進行限制或歧視。選舉權的平等性原則包括兩個方面,一人一票和一票一值,即每個選民在一次選舉中只有一個投票權,每張選票的效力相等。

因為民主通過選舉的方式來體現人民主權,所以選舉權的普遍性原則是選舉制度的最根本原則。選舉權作為人民普遍享有的實現人民民主的一種權利,決定了人民之間的這種權利應當是平等的。人民通過選舉代議機關代表組成代議機關,代表人民行使權力,人民都平等的享有選舉自己利益和訴求的代表的權利,每一個人所享有的權利都具有平等的效力。

我國《憲法》第三十四條和《選舉法》第三條分別規定:中華人民共和國年滿18周歲的公民,不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限,都有選舉權和被選舉權;但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。我國對選舉資格和被選舉資格的無限制條件,體現了我國對選舉權普遍性原則的徹底貫徹。但我國《選舉法》卻沒有體現選舉權的平等性原則。究其原因,我國的通說認為,現行選舉制度下的選舉權是一種“形式上的不完全的平等”,通過這種形式上的不完全平等可以達到“實質上的平等”。①而張友漁先生則言:我國的農業人口幾乎占全國總人口的80%左右,②如果從等量的人口中選出等量的代表,那么人民代表大會就會形同農民代表大會。③

誠然,我國農村人口占人口總數的較大比例是不爭的事實,但并不能因此而剝奪他們參加國家管理的權利。反之而言,現有的人大代表中城鄉人大代表比例為4:1,是否意味著人民代表大會已經變成了城鎮居民代表大會?可見上述解釋只是一種較為精巧、機智的學說。

據《2008年國民經濟和社會發展統計公報》,我國2008年末全國總人口為132802萬人,其中鄉村人口為72135萬人,占全國人口總數的54.3%;城鎮人口為60667萬人,人口比例為45.7%。從現有城鄉人口比例來看,我國城鄉人口比例已基本趨于平衡,實行城鄉人大代表相同比例已不會使人民代表大會成為農民代表大會或城鎮居民代表大會。況且,農村里、農民中也包括基層黨組織、政府機關以及各種人民團體的干部或精英分子,他們比城市居民更加了解我國國情,更加關心和考慮自己、集體的命運和國家的前途。加之我國實行的是地域代表制為主、與職業代表制相結合的選舉制度,這種制度也仍在一定程度上限制農民代表的數量。而且,我國當前經濟社會發展的重點、難點工作仍在農村,農業仍是安天下、穩民心的戰略產業,沒有農業現代化就沒有國家現代化,沒有農村繁榮穩定就沒有全國繁榮穩定,沒有農民全面小康就沒有全國人民全面小康。

因此,現在國內的形勢已經允許在人大代表中實行城鄉人口相同比例,賦予農民平等選舉權,使城鄉居民的民主權利完全平等,使農民在決定自己命運的時候獲得與城鎮人口相同的話語權、決策權、監督權、參與權,使黨和國家制定的各項有關農業、農村、農民的法律、政策更加切實可行,使廣大農民能夠更加充分的維護自己的權利;提升農民的參政能力,在政治層面上回應農民的民主權利訴求,有利于廣大農民代表在國家權力機關中充分表達農民的意志和訴求,維護農民的合法權益,調動農民有序參與政治的積極性,從根本上維護和保障經濟和社會層面的諸多惠農措施的長期性和穩定性,在更深層次上加快基層民主政治建設的步伐,保證人民群眾充分行使當家作主的權力,調動全國各族人民全面建設小康社會的積極性、主動性、創造性;逐步消除城鄉二元結構,有效解決“三農”問題,縮小城鄉差別,加快社會主義新農村的建設步伐,落實科學發展觀、統籌城鄉發展,促進城鄉經濟社會協調發展,實現和諧社會的偉大戰略目標。

(二)實行城鄉人大代表相同比例,促進農民權益保護

從新修訂的《農業法》實施效果來看,增加的第九章“農民權益保護”在保護農民權益方面發揮了積極作用,為農業和相關政府部門保護農民權益提供了有力的法律依據,農業稅減免政策得到落實,農民的市場主體權益得到保護,農業行政執法機構積極履行執法職責,農民權益狀況特別是經濟權益有了較大改善。但由于城鄉二元體制等原因的影響,農民權益方面仍存在諸多問題,如農民社會保障問題,農民土地權益問題及農民民主問題等,農民權益保護還有待進一步加強完善。

保護農民權益,最根本的是要改變農民在政治上的弱勢地位,積極創造條件以確立與提高農民在公共政策中的主體地位,為完善與創新農民權益保護機制提供公平、公正的社會基礎。這一切都必須建立在實行城鄉人大代表選舉相同比例的基礎之上。我們必須切實遵循憲法原則,取消對農民代表比例的限制,確保農民代表當選,增加農民代表在各級人民代表大會中的比重。全國人大和地方人大都應該在選舉中嚴格貫徹城鄉代表相同比例來選舉農民代表,不允許其他社會階層擠占挪用農民代表名額。全國人大常委會代表資格審查委員會應當認真審查各選舉單位是否按比例足額選出農民代表,堅決杜絕少選農民代表的做法。各級人大代表選舉機關在選舉代表過程中都應當嚴格監督農村人大代表的選舉。實行城鄉人大代表選舉相同比例,給農民以平等的合法的政治參與渠道和途徑,使農民的政治愿望、經濟訴求、社會權益通過合法渠道得以反映,并能得到有效反饋,實現農民自身利益的最大化,保障其合法權益順利實現。農民代表應當加強自身的能力建設,提高自身素質,具備法律意識,了解維權的途徑和具體方法,提高行使當家做主權利的能力,提高農民代表在各級人民代表大會中的代表性和履職能力,從根本上改變農民的社會地位與政治地位低下的處境,掌握到各種政治資源,主動爭取各項權益,更好地保護農民權益。

逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表,消除代表名額分配上城鎮和農村的不平等,是憲法和法律的要求,是我國民主政治進步的歷史必然,也是人民群眾的共同期盼,對于消除當前現實存在的對農村人口的種種制度性歧視,更好地保護農民的合法權益,進一步縮小城鄉差別,促進共同富裕,加快政治文明建設亦將產生重大而深遠的影響。誠然,實行城鄉人大代表按相同比例選舉對保護農民權益具有重要意義,但也需要國家從立法層面健全法律體系、逐步培養農民法律意識、改變城鄉二元體制等多個方面與之形成密切聯系、緊密配合的多層次、立體化的結構,為農民權益保護提供可靠的法律與制度保障。當然,要將黨的主張變為國家意志,還須全國人大適時修改相關法律,還每一個公民平等的社會權利。取消城鄉人大代表名額分配比例的差別,是時代發展的必然趨勢。

注釋:

①許崇德主編.中國憲法.中國人民大學出版社.2006年版.第360頁.

②該數據為1980年左右的統計結果。2007年年末我國人口總數為13.2129億,其中鄉村人口為7.275億,占人口總數的55.1%.

③張友漁.憲政論叢(下).群眾出版社.1986年版.第5頁.

參考文獻:

[1]江澤民.全面建設小康社會,開創中國特色社會主義事業新局面.北京:人民出版社.2002年版.

[2]胡盛儀,陳小京,田穗生.中外選舉制度比較.北京:商務印書館.2001年版.

[3]韓大元,林來梵,鄭賢君.憲法學專題研究.北京:中國人民大學出版社.2007年版.

[4]韓大元主編.比較憲法學.北京:高等教育出版社.2008年版.

[5]趙俊超、,孫慧峰,朱喜.農民問題新探.北京:中國發展出版社.2005年版.

[6]同春芬.轉型時期中國農民的不平等待遇透析.北京:社會科學文獻出版社.2006年版.

[7]周文軒主編.大方人大工作理論與實務.北京:中國民主法制出版社.2000年版.