我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)立問(wèn)題研究

牛玉然

摘要反壟斷法這部被稱之為“經(jīng)濟(jì)憲法”的出臺(tái),體現(xiàn)著中國(guó)處于轉(zhuǎn)型期推進(jìn)經(jīng)濟(jì)民主的進(jìn)程,破除區(qū)域壁壘的努力和維護(hù)公平正義、謀求民眾福利的愿望和訴求。如何妥善平衡處置這些利益關(guān)系,確立執(zhí)法主體,考驗(yàn)著立法者的智慧。

關(guān)鍵詞反壟斷法 執(zhí)法機(jī)構(gòu) 職能分配 組織體系

中圖分類號(hào):D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-203-01

十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議審議通過(guò)了反壟斷法,將于今年8月1日起施行。圍繞《反壟斷法》目前最大的爭(zhēng)議是由什么機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)反壟斷執(zhí)法這一關(guān)鍵職能。如果按照目前的制度設(shè)計(jì),將來(lái)可能是分散式的執(zhí)法機(jī)構(gòu),但是從中國(guó)的實(shí)際來(lái)看,執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中似乎更符合國(guó)情。而今后中國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)顯然也會(huì)面臨類似的訴訟,因此反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)組織體系和具體職能權(quán)限的確立更具有其必要性和緊迫性。下文就將針對(duì)我國(guó)目前反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的相關(guān)問(wèn)題和爭(zhēng)議進(jìn)行分析,并借鑒國(guó)外模式和經(jīng)驗(yàn),提出建設(shè)性意見。

一、反壟斷職能機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀分析

我國(guó)目前反壟斷執(zhí)法所面臨的最大問(wèn)題就是缺乏獨(dú)立的和權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)。反壟斷法的任務(wù)不僅是要向大企業(yè)集團(tuán)或者壟斷企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)的行為作斗爭(zhēng),而且還要同政府濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為作斗爭(zhēng),這就要求執(zhí)法機(jī)關(guān)具有獨(dú)立性和權(quán)威性。

(一) 對(duì)我國(guó)現(xiàn)行反壟斷職能格局的反思

依據(jù)現(xiàn)行立法,我國(guó)目前對(duì)涉及壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)的行為形成了以工商管理部門為主,其他管理部門為輔的反壟斷執(zhí)法格局。這種格局的產(chǎn)生有一定的歷史原因,但卻導(dǎo)致了一系列問(wèn)題:首先,我國(guó)目前的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是各級(jí)工商行政管理部門的公平交易局以及各行業(yè)主管部門,具有行政性和依附性等特點(diǎn),欠缺必要的權(quán)威性和獨(dú)立性,難以保證真正的獨(dú)立執(zhí)法;其次,現(xiàn)有的政府主管機(jī)構(gòu)一般都是負(fù)責(zé)微觀市場(chǎng)管理和執(zhí)法的機(jī)構(gòu),在打擊不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)正常競(jìng)爭(zhēng)秩序方面雖有較為豐富的經(jīng)驗(yàn),但執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊,難以勝任繁重而復(fù)雜的反壟斷執(zhí)法任務(wù);再次,多頭執(zhí)法的格局易導(dǎo)致執(zhí)法的混亂,各部門職責(zé)不一,難免出現(xiàn)基于不同的政策考量在相同的行為上卻出現(xiàn)多種不同的執(zhí)法結(jié)果。

(二)多元格局下的部門職能爭(zhēng)議

基于對(duì)目前執(zhí)法格局不如意的反思和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在反壟斷執(zhí)法中的關(guān)鍵地位,圍繞該機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置問(wèn)題,從學(xué)界到實(shí)務(wù)界都存在較大的爭(zhēng)議。目前學(xué)界在反壟斷執(zhí)法方面應(yīng)建立具有較強(qiáng)獨(dú)立性的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)上已基本達(dá)成共識(shí),然而具體構(gòu)思卻大相徑庭:一些學(xué)者從現(xiàn)有框架出發(fā),認(rèn)為工商機(jī)關(guān)多年的執(zhí)法工作鍛煉了隊(duì)伍,積累了豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn),無(wú)論從素質(zhì)還是從執(zhí)法力量上都為該機(jī)構(gòu)設(shè)置做了充分準(zhǔn)備,故應(yīng)尊重現(xiàn)狀由其擔(dān)任該角色。有學(xué)者基于調(diào)和各部門間對(duì)執(zhí)法權(quán)力的“追捧”,提出相對(duì)集中執(zhí)法模式。也有學(xué)者從我國(guó)目前仍缺少對(duì)行政權(quán)力制約的現(xiàn)狀分析認(rèn)為“反壟斷職能分散更符合現(xiàn)實(shí)需要,我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)是多機(jī)構(gòu)并存,而且多機(jī)構(gòu)的設(shè)立在化解政治矛盾的同時(shí),也能使反壟斷法的通過(guò)、反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)立在立法上減少障礙”。甚至有學(xué)者主張我國(guó)反壟斷的具體執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)是各級(jí)人民檢察院和各級(jí)人民法院。

二、各國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)設(shè)置比較研究

(一)機(jī)構(gòu)的設(shè)置

有的國(guó)家由一個(gè)機(jī)關(guān)作為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu),有的國(guó)家則實(shí)行雙軌執(zhí)法制度,由兩個(gè)或者兩個(gè)以上的機(jī)關(guān)作為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。這兩種體制各有所長(zhǎng),單一的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)便于反壟斷權(quán)力集中,處理問(wèn)題程序簡(jiǎn)便,效果迅速,而設(shè)置多個(gè)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)便于擴(kuò)大反壟斷執(zhí)法的活動(dòng)范圍和權(quán)限,加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法力度。

(二)專門機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及隸屬關(guān)系

有的國(guó)家的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有準(zhǔn)司法性,它們分別隸屬于總統(tǒng)和內(nèi)閣總理大臣,皆獨(dú)立從事反壟斷法的執(zhí)行活動(dòng),與一般行政機(jī)關(guān)在組成上有區(qū)別, 均屬委員會(huì)式。有的國(guó)家則以純行政機(jī)關(guān)作為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu),這是歐洲多數(shù)國(guó)家所采取的體制。

(三)國(guó)外反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的共性

各國(guó)的反壟斷機(jī)構(gòu)雖然有這樣那樣的差異,但是他們都具有一個(gè)共同的特點(diǎn),既具有高度的專業(yè)性、廣泛的職權(quán)和超脫的地位。

1.專家執(zhí)法

由于反壟斷執(zhí)法專業(yè)性較強(qiáng),過(guò)程錯(cuò)綜復(fù)雜,對(duì)組成人員的選任規(guī)定相當(dāng)嚴(yán)格。其委員組成一般均為經(jīng)濟(jì)、商業(yè)管理、法律的專家組成,且由總統(tǒng)、議會(huì)或總理同意并任命。

2.職權(quán)廣泛

各國(guó)一般賦予該機(jī)構(gòu)廣泛的權(quán)力,以保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)。具體涉及有調(diào)查處理權(quán)、搜查扣押權(quán)、處罰權(quán)等。

3.地位獨(dú)立

由于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過(guò)程中面對(duì)的常常是財(cái)力雄厚的大企業(yè),如果反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立性,就很難發(fā)揮其作用。因此,各國(guó)反壟斷法都賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨(dú)立的地位,注重對(duì)具體的執(zhí)法手段作出強(qiáng)有力的規(guī)定,加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法的權(quán)威性。

國(guó)外設(shè)置強(qiáng)有力的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)為發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、維系和促進(jìn)公平合理的競(jìng)爭(zhēng)秩序發(fā)揮了極其重要的作用,這對(duì)于我國(guó)建立健全競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)制,設(shè)置專門的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有著極其深刻的啟示。

三、完善我國(guó)反壟斷立法的思考

(一)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的組織體系方面

為了保證反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,即不受地方政府的干預(yù),能更有效的規(guī)制行政性壟斷。執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以參照中國(guó)人民銀行的做法,設(shè)中央和地方兩級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)不按已有的行政區(qū)劃設(shè)置,而將現(xiàn)有的省級(jí)行政區(qū)域劃分為幾個(gè)大區(qū)。在此基礎(chǔ)上,每一大區(qū)設(shè)一跨省的地方反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)。其人員任免由中央反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一掌握,而中央反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人員由國(guó)務(wù)院提名,再由全國(guó)人大或人大常委決定。

(二)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的的職權(quán)方面。

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)除擁有調(diào)查檢察權(quán)、審核批準(zhǔn)權(quán)、行政處罰權(quán)、提供咨詢權(quán)、行政裁決權(quán)、規(guī)章制定權(quán)外,還應(yīng)擁有兩項(xiàng)重要的職權(quán),即參與決策權(quán)和建議權(quán), 這兩項(xiàng)職權(quán)的設(shè)置是針對(duì)目前行政性壟斷的形態(tài)是由抽象行政行為所表現(xiàn)出來(lái)的地區(qū)封鎖和部門分割,以使反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)能對(duì)抽象行政性壟斷進(jìn)行控制。

注釋:

王曉曄.反壟斷法與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì).法律出版社.1998年版.

周漢華.反壟斷執(zhí)法模式的思考.經(jīng)濟(jì)觀察報(bào).2005(3).

李劍.試論我國(guó)反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)建立的可行性.現(xiàn)代法學(xué).2004(1).

張瑞萍.對(duì)我國(guó)反壟斷立法的思考.甘肅政法成人教育學(xué)院學(xué)報(bào).2006(4).