論我國外資銀行監管的法律完善

周 瑩

摘要隨著我國金融市場向外資銀行的逐步開放,我國對外資銀行監管也面臨著全新的挑戰。本文指出基于對外資銀行監管的基本理論分析,可發現對外資銀行的監管具有特殊性,而我國外資銀行監管的法律制度卻存在著諸多問題。文中結合我國的實際現狀和特殊情況,指出應該在具體制度規范方面完善我國的外資銀行監管法律制度。

關鍵詞外資銀行 法律規制 銀行監管

中圖分類號:F832 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-146-01

隨著經濟全球化的逐步加深,外資銀行已經成為我國金融體系中的一支重要力量。2006年12月11日,由國務院頒布的《中華人民共和國外資銀行管理條例》正式施行,由銀監會頒布的《中華人民共和國外資金融機構管理條例實施細則》也相應實施,我國外資銀行監管的法律制度體系基本建立。但我們仍需針對相關法律制度加以完善,進一步提高監管水平,以促進我國銀行業乃至整個金融業的快速健康發展。

一、外資銀行監管的基本理論概述

外資銀行監管一般有兩種含義:一是狹義的監管,它指東道國的銀行監管機構根據有關法律法規對外資銀行實施的監督和管理;二是廣義的監管,它是指除官方監管機構的監管外,還包括各銀行機構的內部控制管理、銀行業互律性組織的行業監管和社會中介組織的監管。本文將從狹義監管的角度來研究我國的外資銀行監管的法律制度。那么,外資銀行監管是指東道國的銀行監管機構,對外資銀行從進入到退出本國金融市場的過程中的金融活動,進行事前、事中、事后的監督和管理。外資銀行監管的法律制度包括東道國內的監管法律法規,以及涉及外資銀行法律監管的國際條約和國際慣例。在外資銀行從進入市場到退出市場的整個過程中,對其的監管可分為三個階段:事前監管、事中監管和事后監管。這三個階段的法律規范構成了外資銀行監管的基本法律制度。

對外資銀行的事前監管,即市場準入監管,是指東道國為了維護本國銀行業及經濟的安全與穩定,從法律上對外資銀行的準入申請進行審批,對外資銀行的經營資格、經營能力等情況進行審查或確認,從而賦予其法律上主體資格的制度。事前監管主要包括組織形式限制、開業條件限制和準入范圍限制三個方面。對外資銀行的事中監管,是指東道國為避免本國金融風險的增加,對外資銀行運行過程中的各種風險加以控制、對其經營業務進行限制的監管。事中監管主要包括業務管理、資本管理、流動性管理三個方面。對外資銀行的事后監管,即外資銀行市場退出監管,是在其發生信用危機或可能發生信用危機時,東道國為保護存款人利益并恢復市場秩序,認為有必要關閉該機構,或者外資銀行因其他原因主動退出市場時,對其退出全過程的監管。外資銀行的事后監管一般包括兩種法律監管機制:預防性機制和債權債務處理機制。

二、我國外資銀行監管法律制度存在的問題

目前,我國已基本建立起了以《商業銀行法》和《銀行業監督管理法》為基本法,以《外資銀行管理條例》及其實施細則為特別法的外資銀行監管法律體系。綜觀我國現行外資銀行監管立法,對外資銀行的監管主要集中在設立條件、業務范圍、審批程序等市場準入制度方面,而對外資銀行進入市場后的業務運營監管和市場退出監管則非常薄弱。如《外資銀行管理條例》中關于外資銀行事前準入監管的條文多達27條,具有較強的可操作性。而關于外資銀行事中運營監管和事后退出監管的條文比較少,并且大多是一些原則性的規定,不具有真正的可操作性。

我國對外資銀行事中的業務運營監管不僅相關法律制度不完善,而且偏重于合規性監管,忽視對外資銀行運營風險的監管,對外資銀行的資本充足率變化、資本流動性狀況、經營政策、內部控制和管理等不夠重視。合規性監管是對銀行執行有關法律法規的情況進行監管,風險性監管則是通過對市場調節和法律規范減少或避免經濟損失。合規性監管只能預防部分風險,銀行即使合規經營也可能破產,風險性監管即時對合規性監管的深化與發展,我國應加強從合規性監管向風險性監管的轉變。同時,在外資銀行的事后監管方面,只規定了外資銀行“自行終止業務活動”和“超過清理期限仍無力清償到期債務”兩種退出市場的情形,對外資銀行市場退出機制的法律規定不健全。

三、完善我國外資銀行監管法律制度的建議

事前監管方面,雖然現行的《外資銀行管理條例》在市場準入方面已經進行了較為詳盡的制度規定,但還可從組織形式的監管制度方面予以完善。外資銀行不同的組織形式意味著存在不同的風險系數,從監管角度看,外國資本滲入最安全的形式是代表處,最危險的形式是分行。隨著我國外資銀行監管體系的健全和監管水平的提高,應該在立法中通過相關制度設計鼓勵合資銀行這種形式的發展。

在事中監管方面,我國應加強對外資銀行日常經營的審慎性監管和風險管理,完善對外資銀行業務經營和風險監管的法律制度。我國現行金融體系是以合規性監管方式為主的,這種監管方式只能預防部分風險,而以風險性為主的監管方式是為了實現由事后監管向事前檢測、事后發現向事前預警、事后糾正向事前預防轉變。風險監管更傾向于功能監管,強調金融產品所實現的基本功能,以金融業務來確定相應的監管機構和監管規則,減少監管職能的沖突、交叉重疊和監管盲區。因此應在立法中確立風險監管作為我國對外資銀行監管的主要方式。

在事后監管方面,我國需要建立具體完善的市場退出法律制度,區分外資銀行是否屬于正常退出。對于那些為了逃避債務、稅收而惡意退出,尤其是進行破產詐騙的外資銀行應進行嚴格的審查并給予懲罰。同時,明確規定關于銀行破產清算、償還的具體制度。由于銀行的破產較其它企業對社會的危害性更大,我國應和其母國合作促成對外資銀行的重組或使其并購。遵循重組優先原則,盡力避免使用破產清算,并建立一套存款保險制度,以保護存款人的合法利益。

注釋:

①強力主編.金融法學.高等教育出版社.2003年版.第60頁.

②鄒立剛,張桂紅.對外資金融機構的法律監管.法律出版社.2001年版.第149頁.

③《外資銀行管理條例》第58條和第59條.

④曾文革.建立我國外資銀行風險防范.法學.2003(5).