論行政不作為的救濟

趙 敏

摘要“行政不作為從其法律后果上看表現為行政主體未做依法應做之行為,因此它一經成立,就必定是一種違法行為,也必然會使公共利益和個人利益受到損害。”所以建立相應的救濟制度是依法治國的迫切需要。目前,我國關于行政不作為的事前遏止有所不足,應從立法和內部監督兩個層面上完善其遏止機制。雖然在法律救濟機制中有行政復議和行政訴訟兩種,但基于其局限性的存在,也應予以立法和制度上的完善。

關鍵詞行政不作為 救濟 制度完善

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-113-01

一、 行政不作為救濟的必要性

行政不作為是指“行政主體及其工作人員依法負有某種特定的作為義務,并且具有履行該義務的可能性,在程序上逾期未履行的違法行政行為,也即怠于作為。”從其概念可以清晰預見該違法行為的嚴重后果,故而關于此行為的救濟也迫在眉睫,有以下幾點原因:

第一,是由行政不作為的危害性決定的。憲法和法律確定了行政主體和相對人之間是一種應然的權利義務關系,且要求這種關系上升為一種實然的權利義務關系。而行政不作為正是違背了這種關系,違反了行政法治的原則,更重要的是會造成人民利益的損害。

第二,是由公民的合法期待和信賴利益決定的,“它們的理論依據來源于民法上的誠實信用原則或是公法上的‘法律確定性原則,它要求行政主體應本著誠實信用精神,以誠實信用的方法作出行政行為,并對行政相對人的正當合理信賴利益以適當方式給予保護”。

二、行政不作為的救濟

(一)事前的遏止途徑

筆者認為對于行政不作為的事前遏止應體現在立法和行政執法監督兩個方面。應從以下幾點進行完善:

1.完善行政法律規范

“行政不作為具體表現為行政主體及其工作人員在程序上的不為”,故而對程序的規范顯得尤為重要。程序化意味著政府機關及公務人員行使權力的每一步驟及形式都有嚴格的法律約束,任何違反程序的行為都將受到制裁。就我國目前情況而言,制定行政程序法,規范行政機關的處罰權、許可審批權是行政法制化的迫切需要。

2.明確規定行政不作為的違法責任

從我國現有的行政立法中可以看出法律賦予行政機關的權利往往大于其應負的責任,且現有的責任認定也僅僅局限于行政作為違法責任,而不是行政不作為違法的責任。因此應在法律中明確行政不作為的含義、法律后果及懲戒方式。

3.加強行政執法監督

我國現有的行政執法監督部門和法規的設立可以說是相當完備的,應該可以達到其監督的作用。但在實際的應用中往往表面化的處理,沒有達到其立法宗旨的要求。因此應當加大執法監督力度,對于行政相對人對行政機關的不作為進行分析并進行督辦、催辦或是追究其責任。

(二) 事后的法律救濟途徑

從我國的立法實踐來看行政不作為的法律救濟分為復議救濟(行政救濟)和訴訟救濟(司法救濟)兩大方面。依據《行政訴訟法》和《行政復議法》的規定,“可予復議和訴訟的范圍只限于直接損害特定個人利益的行為,而并不是將損害公共利益的行為包括在內”,且僅僅限于具體行政行為。可見,無論行政復議還是行政訴訟都以保護相對人的個人利益為目標,忽視了侵害公共利益的不作為和抽象行政行為所引起的不作為。

但是,2000 年 3 月 10 日起實施的《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第 22 條規定:“復議機關在法定期間內不作出復議決定,當事人對原具體行政行不服提起訴訟的,應當以作出原具體行政行為的行政機關為被告;當事人對復議機關不作為不服提起訴訟的,應當以復議機關為被告。”雖然該條款僅僅是司法解釋,效力不及法律,但卻反映了我國司法機關對于不作為給予救濟的新發展。該規定將行政復議不作為納入到了訴訟救濟的范圍,以充分發揮行政復議監督行政的功效。這一更改可被看作是進一步擴大行政不作為司法救濟的契機,在將來修改《行政訴訟法》時將可訴行政不作為的范圍擴大。

(三)行政不作為訴訟救濟的完善

筆者認為,應將下列兩種不作為行為納入法律救濟范圍。

1.損害公共利益的不作為行為

目前我國對損害公共利益的不作為行為僅僅依賴行政監督的力量來約束,但這種監督的作用小之又小,將其納入司法救濟的重要性主要表現在以下幾個方面:從個人利益和公共利益的關系上看“公共利益和個人利益是統一的、一致的,是一種共性與個性的辯證關系”,只要某個公民享受著該公共利益,則應該有權請求行政復議和行政訴訟的救濟。行政不作為本身具有一定的隱蔽性,尤其是對于損害公共利益的行政不作為。這就導致了許多的行政不作為行為沒有得到相應的糾正和懲罰,往往是享受該公共利益的個人利益受到損害時才會牽連出對于公共利益的損害。為了有效地發現并改正損害公共利益的不作為行為,必須將其納入司法救濟范圍。

2.抽象的不作為行為

抽象行政不作為與具體行政不作為不同,它普遍地對于不特定的行政相對人的權利和義務產生影響。因為抽象行政行為經常是具體行政行為的依據,也是具體行政行為不作為的作為義務的產生依據,所以抽象行政不作為可能導致具體行政行為或具體行政不作為的發生,從而也能對相對人的權利和義務產生很大的影響。但是,普通民眾對行政機關規范性文件的制定往往知之甚少,從而導致抽象行政不作為的大量發生,所以應將其納入司法救濟的范圍。

筆者認為,要做到完善我國的行政救濟體制應當著手于以下兩方面:加大行政救濟的范圍,應當將抽象行政行為、內部行政行為納入到行政救濟體制之內;完善我國的程序規則。近年來對行政復議、行政訴訟和國家賠償等程序上存在的問題和缺陷所作出的研究和探討,有利于理論研究的深入以及立法的不斷完善。通過上述幾方面的努力,我們有理由相信,我國對行政不作為的救濟制度將日趨完善,行政相對人的合法權益也將得到重視和保障。

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