論問題區(qū)域識別的基本前提與制度保障

彭　澎

摘要：問題區(qū)域識別在中國是一個嶄新的、亟待全面深入研究的課題。對問題區(qū)域識別的基本前提與制度保障問題的一般性總結(jié)和探討，將有助于為中國問題區(qū)域識別實踐的統(tǒng)一、規(guī)范開展提供相應(yīng)的重要指引?，F(xiàn)有的國際經(jīng)驗充分表明，考慮到問題區(qū)域識別的目的和特點，要確定合理的、具有操作性與可行性的問題區(qū)域框架，必須首先從職能機構(gòu)的設(shè)置、標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域的劃分、問題區(qū)域識別程序的確立和相應(yīng)法律法規(guī)的制定與完善這四大方面為問題區(qū)域識別提供前提條件與制度保障。

關(guān)鍵詞：問題區(qū)域識別；職能機構(gòu)；標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域；識別程序；法律法規(guī)

中圖分類號：F061.5文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

在識別問題區(qū)域的基礎(chǔ)上制定和實施有效的區(qū)域政策，早已成為發(fā)達(dá)世界內(nèi)廣泛認(rèn)可的政策實踐行為。在西方發(fā)達(dá)國家，識別問題區(qū)域的實踐雖自20世紀(jì)30年代便已開始，但圍繞這一主題的研究較少，且缺乏對現(xiàn)有經(jīng)驗的一般總結(jié)和理論提升，迄今遠(yuǎn)未形成清晰的、系統(tǒng)的一般研究框架。伴隨發(fā)展階段的躍進(jìn)，無論是從國內(nèi)還是國際的角度來看，問題區(qū)域識別在中國都具有十分重要的現(xiàn)實意義：其一，中國經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)階段落后區(qū)域、蕭條區(qū)域、膨脹區(qū)域等不同類型問題區(qū)域的持續(xù)顯現(xiàn)構(gòu)成了問題區(qū)域識別的客觀依據(jù)；其二，問題區(qū)域識別是加強和完善中國區(qū)域管理的必然要求；其三，以問題區(qū)域識別為基礎(chǔ)有效發(fā)揮政府區(qū)域調(diào)控職能將有利于中國在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下構(gòu)建社會主義和諧社會與實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；其四，問題區(qū)域的識別有利于在全球化和區(qū)域一體化浪潮迅猛發(fā)展的背景下，中國培育形成更多的具有國際比較優(yōu)勢的區(qū)域，增強在世界經(jīng)濟體系中的綜合競爭力。然而，問題區(qū)域識別在中國尚是一個嶄新的、亟待全面深入研究的課題。本文將在闡明問題區(qū)域、問題區(qū)域識別的含義及其特點的基礎(chǔ)上，重點結(jié)合國際經(jīng)驗從職能機構(gòu)的設(shè)置、標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域的劃分、問題區(qū)域識別程序的確立和相應(yīng)法律法規(guī)的制定與完善四個方面對問題區(qū)域識別的基本前提與制度保障問題進(jìn)行一般性的探討，以期為未來中國問題區(qū)域識別實踐的統(tǒng)一、規(guī)范開展提供相應(yīng)的重要指引。

一、問題區(qū)域識別的含義與特點

在界定問題區(qū)域的基礎(chǔ)上，明確問題區(qū)域識別的含義和特點，是深入進(jìn)行問題區(qū)域識別研究的極為重要的概念基礎(chǔ)和抽象依據(jù)。尤其是問題區(qū)域識別所具有的一些顯著的總體特征，在很大程度上決定并深刻地影響著問題區(qū)域識別的前提條件與制度保障因素。

(一)問題區(qū)域的內(nèi)涵與外延

問題區(qū)域(problem regions)是指“由中央政府區(qū)域管理機構(gòu)依據(jù)一定的規(guī)則和程序確定的受援對象，是患有一種或多種區(qū)域病而且若無中央政府援助則難以靠自身力量醫(yī)治這些病癥的區(qū)域。”問題區(qū)域既是區(qū)域問題突出的地域空間，更具有區(qū)域政策作用對象的屬性，是一種“政策空間”。

西方學(xué)者一般基于區(qū)域病理學(xué)診斷而將區(qū)域內(nèi)部的經(jīng)濟問題歸結(jié)為落后病、蕭條病、膨脹病三類。與之相對應(yīng)，問題區(qū)域有三種基本類型，即落后區(qū)域、蕭條區(qū)域、膨脹區(qū)域。本文的研究主要針對這三類典型的問題區(qū)域。

(二)問題區(qū)域識別的含義與特點

問題區(qū)域作為一種特殊的經(jīng)濟區(qū)域。)，非“自然實體”的本質(zhì)屬性使其界限并非客觀呈現(xiàn)、一目了然，因此需要依據(jù)一定的目的、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則由主觀識別加以確認(rèn)。問題區(qū)域識別(identification of problem regions)，一般也稱為問題區(qū)域指定(designation of problem regions)，是指中央政府區(qū)域管理機構(gòu)依據(jù)一定的規(guī)則和程序?qū)栴}區(qū)域界限進(jìn)行辨識和劃定。

由問題區(qū)域的定義可知，問題區(qū)域識別的直接目的是明確區(qū)域政策的空間作用對象，增強區(qū)域政策的空間針對性。進(jìn)一步來看，問題區(qū)域識別的最終目的則是為了充分發(fā)揮區(qū)域政策在扶持、改善問題區(qū)域發(fā)展與促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系協(xié)調(diào)方面的積極的空間效應(yīng)。

問題區(qū)域識別具有以下兩個突出的特點：

1以“自上而下”為主導(dǎo)。這是指其更多地體現(xiàn)了國家意志、國家總體發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略部署，由“上”發(fā)動，并且其決策權(quán)一般由中央當(dāng)局(包括中央政府、國家立法機構(gòu)等)掌握。從這一意義上說，問題區(qū)域識別具有較強的剛性。這種“自上而下”主要基于兩點重要原因：第一，問題區(qū)域識別反映了國家層面上處理區(qū)域問題的總體要求，具有全局性、戰(zhàn)略性意義。第二，問題區(qū)域識別的結(jié)果將決定一區(qū)域的發(fā)展能否獲得外部支持以及支持的力度，從而直接涉及到區(qū)域利益的空間分配和轉(zhuǎn)移。若依賴于“自下而上”的分散決策，出于對區(qū)域經(jīng)濟利益的追求，各區(qū)域很難自動就問題區(qū)域識別的標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果等達(dá)成妥協(xié)，或者最有可能出現(xiàn)“問題區(qū)域”泛化的景象。但要指出的是，問題區(qū)域識別并不排斥“自下而上”，而是需要結(jié)合后者。

2為應(yīng)用型經(jīng)濟區(qū)劃而非認(rèn)識型經(jīng)濟區(qū)劃。換一種角度看，問題區(qū)域識別屬于經(jīng)濟區(qū)劃問題。特殊之處在于，問題區(qū)域識別是由中央政府區(qū)域管理機構(gòu)在分析區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上展開的，其過程和結(jié)果通常需要立法機構(gòu)的參與和認(rèn)可。該種經(jīng)濟區(qū)劃對一國政府具有現(xiàn)實的操作意義，需要為實際部門所采納，并服務(wù)于實踐目的。因此，根據(jù)經(jīng)濟區(qū)劃的目的，問題區(qū)域識別是應(yīng)用型經(jīng)濟區(qū)劃。它不同于認(rèn)識型經(jīng)濟區(qū)劃，即學(xué)者為達(dá)到自身的研究目的而按照特定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的區(qū)劃過程。

世界各國在識別問題區(qū)域時所采取的具體做法迥然不同。但無論實際的問題區(qū)域識別工作如何進(jìn)行，現(xiàn)有的實踐經(jīng)驗充分表明，考慮到問題區(qū)域識別的目的和特點，要確定合理的、具有操作性、可行性的問題區(qū)域框架，必須首先具備一些前提條件和制度保障因素。概括而言，主要包括四個方面：職能機構(gòu)的設(shè)置、標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域的劃分、問題區(qū)域識別程序的確立和相應(yīng)法律法規(guī)的制定與完善。下文將分別論述。

二、問題區(qū)域識別職能機構(gòu)的設(shè)置

問題區(qū)域識別以“自上而下”為主導(dǎo)的特點決定了問題區(qū)域識別需要中央政府層面專門的職能機構(gòu)負(fù)責(zé)。這是成功開展問題區(qū)域識別活動的重要體制保障。

(一)區(qū)域管理機構(gòu)設(shè)置的不同模式

由于不同國家的社會、經(jīng)濟、政治制度和歷史文化背景存在差異，中央政府區(qū)域管理機構(gòu)的設(shè)置方式不盡相同。一般而言，其設(shè)置模式可以歸納為三類，即分立的職能部門模式、專門的職能部門模式和聯(lián)合的職能部門模式。。不同的設(shè)置模式以不同的制度結(jié)構(gòu)自上而下影響和調(diào)控著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

(二)問題區(qū)域識別機構(gòu)的具體安排

根據(jù)發(fā)達(dá)國家的實踐經(jīng)驗，上述三種區(qū)域管理機構(gòu)設(shè)置模式中，后兩種模式較為理想且各有所長，是完善區(qū)域管理、區(qū)域政策的首選載體形式。在選用這兩種模式之一設(shè)立了分工合理、職能明確的區(qū)域管理機構(gòu)后，問題區(qū)域識別的主體便較易落實。

在專門的職能部門模式中，專門設(shè)立的、特定

的中央政府機構(gòu)，如法國的DATAR，便是中央政府中負(fù)責(zé)問題區(qū)域識別的機構(gòu)。在聯(lián)合的職能部門模式中，則由參與聯(lián)合的某一中央政府部門承擔(dān)問題區(qū)域識別主體的角色。例如，在英國，長期由貿(mào)易與工業(yè)部(Department of Trade and Industry)負(fù)責(zé)問題區(qū)域識別，目前則由重組后的商業(yè)、企業(yè)與管理改革部(Department for Business，Emerprise&Regulatory Refom)負(fù)責(zé)。兩種模式中國家層面問題區(qū)域識別的決策和管理機構(gòu)的安排，既有著大致相同的一面，又存在著某些相異之處。其問題區(qū)域識別主體都十分明確，不存在缺位問題，并且主體機構(gòu)單一化。但一般而言，前者問題區(qū)域識別職能機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性要相對強于后者。這主要是因為，后者更需要獲得其他聯(lián)合部門的認(rèn)可，在協(xié)調(diào)相關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上確立國家統(tǒng)一的區(qū)域政策作用框架。

三、問題區(qū)域識別空間基礎(chǔ)的形成

——標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域的劃分

標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域(standard regions)，并非各國在區(qū)劃實踐中的統(tǒng)一用語，基本上不同的國家對應(yīng)有不同的具體稱謂。從本質(zhì)上看，標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域?qū)儆谝?guī)劃區(qū)域，具有規(guī)劃區(qū)域的一般特征；從形式上看，標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域通常具有被標(biāo)準(zhǔn)化并被統(tǒng)一編碼的名稱，其空間范圍較為穩(wěn)定，調(diào)整周期相對較長；從應(yīng)用性來看，標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域主要是服務(wù)于制定和實施區(qū)域政策與區(qū)域規(guī)劃的區(qū)劃體系。

標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域的劃分是進(jìn)行問題區(qū)域識別、建立問題區(qū)域框架的一個重要前提和空間基礎(chǔ)。其本身是一個相對獨立且較為復(fù)雜的經(jīng)濟區(qū)劃問題。因而，本文在此不對其作全面細(xì)致地分析，主要討論兩方面的內(nèi)容，即標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域劃分的原則和思路。

(一)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域劃分的原則

中國老一輩著名區(qū)域經(jīng)濟學(xué)家周起業(yè)教授在分析多個國家經(jīng)濟區(qū)劃經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，總結(jié)出了綜合經(jīng)濟區(qū)即一級標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域劃分所遵循的三條基本原則：①綜合經(jīng)濟區(qū)必須是一個專業(yè)化與綜合發(fā)展相結(jié)合的區(qū)域。②綜合經(jīng)濟區(qū)是由中心城市與其腹地結(jié)合組成的區(qū)域。③各級經(jīng)濟區(qū)的界線應(yīng)盡可能與行政區(qū)的界線一致。張可云教授認(rèn)為，標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域的劃分應(yīng)依據(jù)六條主要原則：①同質(zhì)性；②內(nèi)聚性；③行政可行性；④歷史性；⑤系統(tǒng)性；⑥完整性。

綜合上述分析并結(jié)合一些國家劃分標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域的實踐經(jīng)驗，本文認(rèn)為，標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域劃分的一般原則應(yīng)包括：①勻質(zhì)性或稱區(qū)內(nèi)一致性，即同一區(qū)域內(nèi)各地區(qū)之間在某些特定的方面具有顯著的一致性；②內(nèi)聚性，即每個標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域都應(yīng)有一個經(jīng)濟中心，它既可以是一個城市也可以是一個城市群、都市區(qū)，并且以經(jīng)濟中心為核心標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域內(nèi)各地區(qū)之間相互聯(lián)系密切；③行政可行性，即標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域界線應(yīng)盡可能與行政區(qū)劃界線相吻合，保證行政地域單元的完整性；④規(guī)模平衡性，即各個標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域之間在經(jīng)濟實力、人口、面積等方面應(yīng)盡可能相近，避免差異過分懸殊；⑤歷史沿承性，即標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域的劃分應(yīng)考慮地區(qū)間歷史形成的社會經(jīng)濟聯(lián)系、鄉(xiāng)土情感和歷史邊界；⑥國土全覆蓋性，即標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域范圍的總和必須覆蓋一國的整個國土面積；⑦層級性，即標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域應(yīng)是一個多級區(qū)域體系，這體現(xiàn)了區(qū)域的特征之一，即系統(tǒng)性；⑧非重疊性，即同級標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域之間在地域范圍上不宜交叉重疊；⑨生態(tài)性，即標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域的劃分需要適度考慮自然邊界，兼顧生態(tài)環(huán)境效益。

需要說明的是，以上各項原則往往并不完全一致，甚至可能產(chǎn)生矛盾，因而在具體區(qū)劃實踐中應(yīng)通過分析對比，綜合權(quán)衡，遴選出最適宜的主要原則。同時，以上各項原則是對各級標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域劃分原則的綜合概括，具體落實到各級標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域，其適用的原則可能有所差異。

(二)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域劃分的思路

基于對劃分原則的不同偏向，標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域的劃分可有多種不同的思路，其中三種常見的思路如下：

1從同質(zhì)性出發(fā)劃分

該思路主要是根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會與文化特征的相似性劃分標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域。例如，美國的八大BEA區(qū)域就是基于同質(zhì)性劃分的。一些國家在實踐中有時著眼于趨同性的聚類分析方法，將具有較高的經(jīng)濟社會一致性的地域分類聚合成不同層次的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域。一般而言，按照同質(zhì)性劃分的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域的層級較少，單個區(qū)域的范圍較大。

2依據(jù)經(jīng)濟中心及其影響力范圍劃分

以城市(或城市群、都市區(qū))為中心進(jìn)行劃分，是西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)常采用的一種自下而上的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域劃分思路。其中最為關(guān)鍵的是確定經(jīng)濟中心的影響力范圍。這主要基于賴?yán)牧闶垡Ψ▌t的康維斯斷裂點理論，具體計算公式為：

上式中，di；表示相對于經(jīng)濟中心i而言經(jīng)濟中心j的影響力范圍，Dij表示兩經(jīng)濟中心之間的距離，Pi、Pj分別為經(jīng)濟中心i、j的人口數(shù)。在實際運用中，通常對人口指標(biāo)進(jìn)行修正，用反映經(jīng)濟中心實力的指標(biāo)如GDP和上下班通勤量、電話流量、地方報紙發(fā)行量等流量指標(biāo)代替人口指標(biāo)進(jìn)行分析。

此外，還采用其他較為復(fù)雜的流分析方法，結(jié)合前述常用的流指標(biāo)確定經(jīng)濟中心的影響力范圍。在按照經(jīng)濟中心的影響力范圍大致確定標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域界線后，一般還需要根據(jù)行政區(qū)域界線作適度的調(diào)整。同時，也需要依據(jù)現(xiàn)實的經(jīng)濟聯(lián)系，特別是區(qū)域分界處的流量情況，對標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域劃分方案進(jìn)行修正。美國自1977年以來大力完善的由成分經(jīng)濟地區(qū)(component economic areas)、經(jīng)濟地區(qū)和區(qū)域經(jīng)濟地區(qū)組合(regional economic areasgroupings)三個層次構(gòu)成的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域體系是運用該思路的典型代表。

3按政治規(guī)范性劃分

該思路主要是根據(jù)政治意愿、行政可行性等因素劃分標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域。因為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域作為典型的規(guī)劃區(qū)域，實際上也是區(qū)域一致性源于政治或行政調(diào)控需要的一類區(qū)域。運用該思路時，通常一國或地區(qū)現(xiàn)階段所施行的具有歷史沿承性的行政區(qū)劃成為劃分的首要基準(zhǔn)。例如，英國和法國的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域的劃分就極為重視行政因素，特別是在法國，其1959年建立的21個規(guī)劃區(qū)域，在很大程度上是對現(xiàn)有行政邊界的妥協(xié)，而很少考慮區(qū)域內(nèi)部的功能聯(lián)系。另如，歐盟的NUTS標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域體系，主要是遵循規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)成員國習(xí)慣性的行政區(qū)劃界線確定的，以支持?jǐn)?shù)據(jù)的可獲得性和歐盟區(qū)域政策的實施。

四、問題區(qū)域識別程序的確立

明確問題區(qū)域識別的程序是具體落實并規(guī)范問題區(qū)域識別實踐行為的一個十分重要的前提條件。問題區(qū)域識別程序的確立與運作則要求首先明確問題區(qū)域識別原則，因為后者對于前者而言發(fā)揮著重要的引導(dǎo)和約束作用。

(一)問題區(qū)域識別的基本原則

從世界范圍看，各國在進(jìn)行問題區(qū)域識別時所確立的具體原則各不相同。但結(jié)合問題區(qū)域識別的目的、特點和現(xiàn)有的實踐經(jīng)驗可以概括出，問題區(qū)域識別應(yīng)遵循目標(biāo)導(dǎo)向性、簡潔性、行政區(qū)界相對完整、規(guī)模適當(dāng)、靈活性、動態(tài)調(diào)整這六項

基本原則。

1目標(biāo)導(dǎo)向性原則

這一原則具有兩層含義：一是指問題區(qū)域識別的最終結(jié)果應(yīng)盡可能使那些實際存在較為嚴(yán)重的區(qū)域問題、遇到相當(dāng)程度的經(jīng)濟困難而需要外部援助的地區(qū)都能成為區(qū)域政策的空間作用對象；二是指問題區(qū)域識別的最終結(jié)果應(yīng)盡可能保證只有前述地區(qū)才能成為區(qū)域政策的空間作用對象。進(jìn)行問題區(qū)域識別主要是為了明確區(qū)域政策的空間指向目標(biāo)，增強區(qū)域政策的空間針對性，扶持問題區(qū)域從根本上解決區(qū)域發(fā)展問題。因此，需要通過積極的傾斜使那些最需要援助的地區(qū)獲得基本的受援資格。同時，政府的財力有限，若最終確定的問題區(qū)域框架將許多本不需要政府援助的地區(qū)納入其中，致使其所覆蓋的范圍過大，則援助資源將被過度空間分散化，區(qū)域政策效力將被較大程度的削弱。因此，目標(biāo)導(dǎo)向性是問題區(qū)域識別的首要原則。

2簡潔性原則

問題區(qū)域識別體系的設(shè)計應(yīng)盡量簡潔化，從而有利于提高識別效率，降低政府和其他相關(guān)利益者的時間和資金成本。例如，應(yīng)避免使問題區(qū)域的識別程序過于繁瑣；在識別指標(biāo)選取方面，應(yīng)力求使所采用的識別指標(biāo)既少而簡單又具備高度的概括性、典型性和導(dǎo)向性。問題區(qū)域識別應(yīng)在貫徹簡潔性原則的同時實現(xiàn)對區(qū)域政策空間作用目標(biāo)的最準(zhǔn)確定位。

3行政區(qū)界相對完整原則

問題區(qū)域識別應(yīng)依托現(xiàn)有的行政區(qū)劃，盡量保持現(xiàn)有行政區(qū)域界線的完整性。這主要是因為：一方面，區(qū)域政策積極的空間干預(yù)作用的發(fā)揮離不開相關(guān)地域行政當(dāng)局的支持，使問題區(qū)域界線盡量與相應(yīng)層級的行政區(qū)劃界線相一致，有利于落實問題區(qū)域發(fā)展政策措施的執(zhí)行主體；另一方面，在識別問題區(qū)域時保持現(xiàn)有行政界線的完整性，也可有效避免因資源的跨界分配或跨界區(qū)域政策項目的實施而可能引發(fā)的區(qū)際矛盾。

4規(guī)模適當(dāng)原則

這是指劃定的單個問題區(qū)域的范圍應(yīng)適當(dāng)。在識別問題區(qū)域時大致有兩種思路；一是使問題區(qū)域僅覆蓋純危機地區(qū)，二是將鄰近純危機地區(qū)與其有密切聯(lián)系的地區(qū)也納入其中。從時序上看，通常是先采取第一種思路，而后再引入第二種思路。在進(jìn)行問題區(qū)域識別時，應(yīng)結(jié)合實際情況評估這兩種思路的適用性和可能產(chǎn)生的發(fā)展效果，以確定合適的問題區(qū)域范圍。同時，在采取第一種思路時，應(yīng)盡可能使確定的問題區(qū)域達(dá)到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的最小規(guī)模要求、具備一定的發(fā)展?jié)摿?，從而便于其在政府的外部援助下通過內(nèi)因的驅(qū)動實現(xiàn)區(qū)域的自我可持續(xù)發(fā)展。

5靈活性原則

雖然問題區(qū)域識別總體上具有較強的剛性，但也需要具備一定的靈活性。特別是在確定問題區(qū)域識別標(biāo)準(zhǔn)時，許多國家往往基于社會動機或政治動機而考慮一些特殊的因素、靈活設(shè)置附加標(biāo)準(zhǔn)。例如，向某些少數(shù)民族地區(qū)與特定種族人口聚集地傾斜，平衡指定的問題區(qū)域在不同區(qū)域內(nèi)的分布，將純危機地區(qū)的鄰近地區(qū)適當(dāng)納入?yún)^(qū)域政策作用對象范圍內(nèi)等。

6動態(tài)調(diào)整原則

首先，區(qū)域的動態(tài)演變特性決定了問題區(qū)域識別需要遵循動態(tài)調(diào)整原則。隨著原有問題區(qū)域發(fā)展境況的改變、區(qū)域問題的變化、國家和區(qū)域發(fā)展階段的演進(jìn)等，在問題區(qū)域識別的基本空間單元、標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)、問題區(qū)域的類型與邊界、范圍等方面都需要適時地進(jìn)行合理調(diào)整。其次，政府援助能力的變化往往需要相應(yīng)地調(diào)整問題區(qū)域框架。再次，為避免因區(qū)域政策空間作用對象固化而產(chǎn)生的激勵不足問題，也需要在問題區(qū)域識別中引入動態(tài)調(diào)整原則。

(二)問題區(qū)域識別的一般程序

在問題區(qū)域識別原則的引導(dǎo)和約束下，問題區(qū)域識別的程序以直線形式漸次推進(jìn)，然后通過一個回路循環(huán)往復(fù)，并由此保持長期的穩(wěn)定性。一般而言，問題區(qū)域識別的程序由圖中所示的七個步驟構(gòu)成，通過動態(tài)調(diào)整機制得以循環(huán)。其中，從第一步開始便要求有反映區(qū)域?qū)嶋H發(fā)展情況的較為全面、翔實的信息、數(shù)據(jù)的供給，并且對有關(guān)區(qū)情信息資料的依賴將貫穿于整個問題區(qū)域識別程序之中。

1明確問題區(qū)域類型、特征與賦予統(tǒng)一的名稱

在啟動問題區(qū)域識別程序時，通常先依據(jù)區(qū)情信息分析區(qū)域問題的性質(zhì)、特征、成因、影響等，進(jìn)而明確客觀存在的問題區(qū)域的類型及其特征。對問題區(qū)域類型的劃分(包括依受援等級的劃分)直接影響到問題區(qū)域識別程序中的后續(xù)步驟。為規(guī)范區(qū)域政策的作用對象，區(qū)域政策機構(gòu)還通常統(tǒng)一賦予問題區(qū)域以正式的官方名稱。如英國的“開發(fā)地區(qū)”(development areas)、比利時的“開發(fā)區(qū)”(development zones)、丹麥的“普通開發(fā)區(qū)域”(0rdinary development regions)與“優(yōu)先開發(fā)區(qū)域”(priority developmem regions)等。

2選定基本空間單元

在識別問題區(qū)域時，不同國家所選取的基本空間單元存在差異。在劃分標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域的基礎(chǔ)上，各種不同層級的行政地域單元或勞動力市場區(qū)等都曾被作為基本空間單元。基本空間單元的選擇，主要應(yīng)考慮區(qū)分地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r的有效性和數(shù)據(jù)的可獲得性等。不同類型的問題區(qū)域往往基于不同層次的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域選擇基本空間單元。自20世紀(jì)70年代中期以來，選擇小規(guī)模地域單元成為識別問題區(qū)域時普遍采用的做法。

3確定識別指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)與識別方法

在明確問題區(qū)域類型、特征與選定基本空間單元的基礎(chǔ)上，則可確定不同類型問題區(qū)域的識別指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)與識別方法。識別指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)與識別方法是實際操作層面具體得出問題區(qū)域識別結(jié)果的技術(shù)工具，是決定問題區(qū)域識別結(jié)果的最重要的因素。因此，該步驟是問題區(qū)域識別程序中的一個核心環(huán)節(jié)和最復(fù)雜、技術(shù)要求最高的內(nèi)容。指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)的選取總體而言應(yīng)傾向于實用主義的選擇。在政府干預(yù)目標(biāo)的約束下，一般應(yīng)基于科學(xué)性、可獲得性、簡潔性、可接受性、可比性和動態(tài)性六項原則，并根據(jù)不同類型問題區(qū)域的基本特征、現(xiàn)有的指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)選取經(jīng)驗等，合理確定能獲得最優(yōu)識別結(jié)果的指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)。通常識別如落后區(qū)域和蕭條區(qū)域兩類問題區(qū)域從勻質(zhì)區(qū)域出發(fā)，合理選用加權(quán)指數(shù)法、量圖分析法、聚類分析法、因子分析法和社會地區(qū)分析法等應(yīng)用頻率較高的方法；識別膨脹區(qū)域則從功能區(qū)域出發(fā)，基于以圖論法、分組分解聚類分析法、模糊聚類分析法為代表的流分析方法和以引力模型、潛能模型、黑白相互作用模型為代表的空間相互作用分析方法。

4規(guī)定空間覆蓋程度

為有效遵循問題區(qū)域識別的首要原則即目標(biāo)導(dǎo)向性原則以及保證政府資源的有效支撐性，一般需要利用上一步確定的識別指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)與識別方法預(yù)評估問題區(qū)域的基本分布情況或參考前一時期確定的問題區(qū)域框架，據(jù)此明確規(guī)定問題區(qū)域的總體空間覆蓋程度和不同類型問題區(qū)域各自的空間覆蓋程度。衡量空間覆蓋程度的常用標(biāo)準(zhǔn)有兩個：問題區(qū)域人口占全國總?cè)丝诘谋壤?；問題區(qū)域面積占全國國土總面積的比例。對于不同國家而言，需要根據(jù)各自存在的區(qū)域問題和問題區(qū)域的實際情況、政府援助能力的大小等

合理規(guī)定區(qū)域政策空間作用目標(biāo)在空間覆蓋上的比例值域。

5具體進(jìn)行識別并得出初步的識別結(jié)果

以前述步驟為基礎(chǔ)，利用指標(biāo)數(shù)值、標(biāo)準(zhǔn)和選定的技術(shù)方法具體展開問題區(qū)域識別活動，得出政府指定的問題區(qū)域的初步清單和邊界、空間分布范圍。其中包括依據(jù)基本標(biāo)準(zhǔn)和一些附加標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行識別。

6對初步的識別結(jié)果進(jìn)行分析調(diào)整

上一步驟初步得出的問題區(qū)域清單，還需要進(jìn)一步與實際區(qū)情相對照。特別是由于地方政府和民眾對區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實及其需要最為了解，并且考慮到問題區(qū)域框架需要獲得廣泛的地域認(rèn)可，因此，對問題區(qū)域清單的調(diào)整應(yīng)納入社會公眾參與與意見反饋的環(huán)節(jié)。在此基礎(chǔ)上，問題區(qū)域識別的職能機構(gòu)確定最終的問題區(qū)域清單及其邊界、空間分布范圍。

7以法定程序和立法形式確定問題區(qū)域框架

最后，問題區(qū)域識別的職能機構(gòu)所確定的最終問題區(qū)域清單及其邊界、空間分布范圍，需要呈交國家立法機構(gòu)獲得通過。同時，盡可能以法律法規(guī)為載體，賦予其合法地位和權(quán)威性、穩(wěn)定性等特征。

此外，依據(jù)問題區(qū)域識別的動態(tài)調(diào)整原則，需要適時調(diào)整問題區(qū)域框架，進(jìn)而啟動新一輪的問題區(qū)域識別程序。為便于政府進(jìn)行合理、適度的財政預(yù)算規(guī)劃，并引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟微觀主體產(chǎn)生較為準(zhǔn)確、穩(wěn)定的政策預(yù)期，應(yīng)考慮結(jié)合區(qū)域政策規(guī)劃期引入定期調(diào)整機制。

五、問題區(qū)域識別相應(yīng)法律法規(guī)的制定與完善

法律法規(guī)作為一種正式的制度約束，不僅賦予問題區(qū)域識別以合法生命，而且也為規(guī)范問題區(qū)域識別活動構(gòu)筑了基本的準(zhǔn)則框架。應(yīng)通過制定與完善相應(yīng)的法律法規(guī)并結(jié)合實施機制使問題區(qū)域識別獲得嚴(yán)格的制度保障。

(一)問題區(qū)域識別法制化的必要性

一般而言，以法律法規(guī)為代表的法律調(diào)控手段具有四點突出優(yōu)勢，即普遍的約束性、嚴(yán)格的強制性、較強的穩(wěn)定性和明確的規(guī)定性。用法律手段調(diào)控和約束作為區(qū)域政策范疇內(nèi)一項重要內(nèi)容的問題區(qū)域識別活動，使其具有鮮明的法制原則性，是借助法律制度的總體優(yōu)越性滿足問題區(qū)域識別的特殊性質(zhì)與需要的必然要求。這主要體現(xiàn)在以下三方面：

1法制化有利于增強問題區(qū)域識別工作的權(quán)威性、穩(wěn)定性、連續(xù)性

區(qū)域政策是旨在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域關(guān)系協(xié)調(diào)的一項重要的公共政策，具有顯著而深刻的空間意義，并能充分反映政府對區(qū)域發(fā)展的調(diào)控能力。問題區(qū)域識別解決的是區(qū)域政策空間作用對象問題，其直接影響到區(qū)域政策的成效，具有全局性和基礎(chǔ)性特征。因此，需要借助法律工具突出問題區(qū)域識別工作的重要性，并體現(xiàn)政府在該方面決策的權(quán)威性。同時，也需要通過制定和完善相應(yīng)的法律法規(guī)，鞏固問題區(qū)域識別的強制力和權(quán)威性所根源的制度基礎(chǔ)。此外，法律法規(guī)的相對穩(wěn)定性和繼承性，也有利于使問題區(qū)域框架在一定時期內(nèi)保持相對穩(wěn)定，即使有所調(diào)整，變動前后的框架仍具有一定的連續(xù)性。

2法制化是提高問題區(qū)域識別的科學(xué)性和規(guī)范性的需要

問題區(qū)域識別是一項十分細(xì)致而又復(fù)雜繁瑣的重要政策實踐活動，因此需要有科學(xué)合理的規(guī)則和程序加以指導(dǎo)和約束。在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，以科學(xué)性和可行性為主要準(zhǔn)則，對問題區(qū)域識別標(biāo)準(zhǔn)、程序、調(diào)整機制、最終方案等具體內(nèi)容進(jìn)行全方位的統(tǒng)一規(guī)定，可以用法律法規(guī)的指南作用和強制效力避免實踐中的盲目性、隨意性，提高實際操作過程的科學(xué)性和規(guī)范性。

3法制化是兼顧自下而上的原則，提高問題區(qū)域識別決策民主化程度的需要

問題區(qū)域識別符合區(qū)域政策“高度集中化”的總體特征，以自上而下的原則為主導(dǎo)。同時，在具體實踐中又往往要求融入自下而上、上下互動的原則。將問題區(qū)域識別納入法制化軌道能夠有效滿足這一要求，提高問題區(qū)域識別的民主參與性、公正性和可行性。這主要體現(xiàn)在：其一，地方政府和民眾對區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實及其需要最為了解，最有權(quán)就問題區(qū)域識別標(biāo)準(zhǔn)和最終結(jié)果等發(fā)表意見，而法律法規(guī)的制定和變更過程通常包含聽取公眾意見和民主決策的環(huán)節(jié)。其二，問題區(qū)域識別直接關(guān)系到區(qū)際利益分配和區(qū)際關(guān)系的協(xié)調(diào)，因此需要獲得國內(nèi)各地區(qū)政府和民眾對該項工作地域公平性的認(rèn)可，而法制化過程具有相對透明性、民主性，有利于較好地平衡和協(xié)調(diào)區(qū)域利益關(guān)系，使問題區(qū)域框架獲得廣泛的地域支持。

(二)支撐性法律法規(guī)應(yīng)解決的主要問題

通過制定和完善相應(yīng)的法律法規(guī)，為問題區(qū)域識別提供法制化保障十分必要。區(qū)域政策較為成熟的西方發(fā)達(dá)國家的實踐經(jīng)驗已提供了較有說服力的現(xiàn)實證據(jù)。如德國的《改善地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)共同任務(wù)法》(1969年)；英國的《特別地區(qū)法》(1934年)、《工業(yè)布局法》(1945年)、《地方就業(yè)法》(1960和1963年)等；美國的《地區(qū)再開發(fā)法》(1961年)、《公共工程與經(jīng)濟開發(fā)法》(1965年)；歐盟不同時期的結(jié)構(gòu)基金規(guī)定等都對問題區(qū)域識別問題作了相應(yīng)的陳述和規(guī)定。雖然各個國家的法律法規(guī)所涉及的具體內(nèi)容不盡相同，但涵蓋的事項范圍存在著明顯的交叉之處。

根據(jù)問題區(qū)域識別的要求，并結(jié)合相關(guān)的國際經(jīng)驗，專門針對或涉及問題區(qū)域識別的支撐性法律法規(guī)一般應(yīng)明確規(guī)定的主要事項有：(1)問題區(qū)域識別的重要性和目的。旨在提高社會各界對問題區(qū)域識別的認(rèn)識，使問題區(qū)域識別工作能在廣為關(guān)注的氛圍中認(rèn)真展開。(2)問題區(qū)域識別的主體，即負(fù)責(zé)機構(gòu)。以便該機構(gòu)明確履行相應(yīng)的職責(zé)，組織落實具體的操作過程，并與橫向、縱向的相關(guān)機構(gòu)建立良好的分工協(xié)作關(guān)系。(3)問題區(qū)域識別的原則、標(biāo)準(zhǔn)。這通常是相關(guān)法律法規(guī)中圍繞問題區(qū)域識別最為核心的內(nèi)容，因此需要具體澄清每一項原則或標(biāo)準(zhǔn)，特別是對某些具有彈性的定性標(biāo)準(zhǔn)需要作進(jìn)一步說明。(4)問題區(qū)域識別的程序或技術(shù)路線(包括基于的空間單元等)。這是使問題區(qū)域識別程序化、規(guī)范化的重要體現(xiàn)。(5)問題區(qū)域識別的調(diào)整機制，包括調(diào)整的依據(jù)、時間期限、程序等。(6)職能機構(gòu)識別出的具體問題區(qū)域名單。這是識別或調(diào)整過程的直接產(chǎn)物，通常是最受關(guān)注也最易引發(fā)爭論的內(nèi)容。

在使問題區(qū)域識別的上述重要事項有法可依的同時，需要建立有效的實施監(jiān)督與保障機制。這兩方面相結(jié)合，將共同從法制層面為問題區(qū)域識別構(gòu)筑較為牢固的制度基礎(chǔ)，從而有利于國家區(qū)域管理機構(gòu)在合理識別問題區(qū)域的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮區(qū)域政策的積極作用。

責(zé)任編輯吳曉妹