總理可以做縣官　縣治就會有希望

笑　蜀

官至民國內閣總理的唐紹儀,晚年出任故里香山縣縣長,并不認為屈尊,反倒干得有滋有味,這故事早傳為美談。惜乎后繼無人,美談竟成絕響。

最近發布的中共中央一號文件,特別強調擴權強縣,改市管縣為省管縣。這給了我們豐富的想象空間。精英回鄉,反哺故土,這歷史血脈或能重新接續?縣政改革、鄉村治理或能增加新的生力軍?

“我們的家鄉在希望的田野上”,這1980年代流行的歌調,反映了當時的鄉村勝景。當時能有如此勝景,一個重要的原因,是鄧小平、胡耀邦等主要領導人對引爆“文化大革命”的高度中央集權體制的反思,以及建立在這種反思基礎上的權力下放。這強化了地方自主權,使得本土資源一定程度上能留在本土,滋養本土。

但1990年代中期之后,隨著市管縣的確立,高度中央集權的重新強化,局面逐步改觀。高度中央集權集中的不只是行政權力,更有如一部抽血機,最大限度地抽取地方資源,尤其是地方精英。

最終的結果,就是地方的空心化和黑惡化。“退隱鄉里”曾經是中國歷史上常見的現象,地方精英大多出而為官,退而定居鄉里,這不僅因為懷舊,更是因為故土適宜棲居,不僅有青山綠水可周游,有舊雨新知可邀約,而且鄉村政治相對開放,只要愿意,就能以鄉紳身份為家鄉建設出力。這才有前總理做縣官的美談,而當時人們并不以為怪,因為這沒有超出他們的經驗范疇。

而在當下,地方的空心化和黑惡化,使鄉村不再適宜棲居,甚至普通勞動力都留不住。資源愈貧瘠,對資源的爭奪就愈是激烈和殘酷。過去一年中,市縣一級的群體性事件為什么頗多血腥意味,而不像爆發在大都市的群體性事件那樣優雅和從容,只能從這里得到解釋。

基礎不牢,地動山搖。資源貧瘠的鄉村成了社會矛盾和沖突最集中的地方,威脅到整個國家的穩定,以致需要中央政府集中兩千多縣官專門受訓如何應對群體性事件。但是顯然,縣政不治不只是縣官的治理能力問題,而主要是一個制度安排問題。或許正是基于此層考量,擴權強縣繼之而來。

先從財政體制上突破,再擴大戰果,發展為以縣為單元的行政改革,逐步為縣松綁。這個思路無疑切合當下需要,大方向是對的。但具體操作上仍不乏推敲余地。縣權不彰,縣域經濟社會發展處處受制,市管縣固然難辭其咎,但不能全歸咎于市管縣,而主要應該由高度中央集權負責。市管縣本身,不過是高度中央集權這龐大機器上的一個部件。單單松動這么一個部件,是否就能真正給縣松綁,從而最大限度激活縣域活力,其實是大可質疑的。

如上所述,縣政要走上正軌,鄉村要重新繁榮,需要千千萬萬個唐紹儀。而要千千萬萬個唐紹儀回歸鄉里,反哺父老,卻不是縱向的擴權強縣就能做到的。只是縱向的擴權強縣,不免造成只有縣官能治縣的封閉格局,那么縱有千千萬萬個唐紹儀心儀故土,怕也是不得其門而入吧。

一個有著三千年文明史的古老國家,一個有著十三億人口的國家,何愁沒有人才,何愁沒有地方精英擔負鄉村治理的責任?如果有一個相對開放的地方政治來最大限度地吸納地方精英,又何愁縣政不正?又何愁鄉村不治?古今中外的歷史都證明,這樣相對開放的地方政治別無所出,惟自治而已。

推行以縣為單位的地方自治,首先需要與縣域民主相結合,已經推行到鄉鎮一級的人大代表直選,不妨升級為縣級人大代表直選,并且是競爭性直選,通過這樣的程序,來有效解決縣官的政治授權問題,讓從政變成一個受人尊敬的職業,讓縣官變成一種有尊嚴的職位。其次需要與縣域公民組織的充分發展相結合,讓地方精英能夠各得其所,以多元的力量共同治理鄉村,尤其以多元的力量來監督和制約政府。否則,只是縱向的擴權強縣,在省級政權治理半徑有限的情況下,已有黑惡化苗頭的縣級政權更易坐大和失控,縣就很可能蛻變成一個一個土圍子,最終陷入一放就亂、一收就死的惡性循環。

自秦以來,縣一直是中國最穩定和最基本的政治單元,縣政一直是國家治理的基礎。但是近年來的中國現代化更多局限于城市化,而且是以城市利益為中心的片面的城市化,導致縣政不治、鄉村衰敗積重難返。這就亟待以地方自治促成資源返鄉,尤其促成精英返鄉。精英返鄉根本上說是文明返鄉,是現代文明向鄉村延伸最有效的渠道,是鄉村現代化最重要的力量。從這個角度來反哺鄉村,才是城鄉平等、城鄉共同發展的根本出路。縣政改革,唯此為大。

(摘自《南方周末》)