對安全生產(chǎn)行政許可制度實施中問題的建議

劉力宏　楊曉青

近年來，國家制定實施了一系列安全生產(chǎn)行政許可，初步形成了安全生產(chǎn)準入的行政許可體系。安全生產(chǎn)行政許可制度作為政府有效的安全監(jiān)管手段之一，在我國的安全生產(chǎn)中發(fā)揮了非常重要的作用，但隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和依法行政的要求，安全生產(chǎn)行政許可制度在實際運作中暴露的問題很多，其中有些問題較為普遍和突出。

存在的主要問題

1.規(guī)章設(shè)定行政許可的合法性不足

在國家安全監(jiān)管部門和省級安全監(jiān)管部門實施的部分行政許可，主要法律依據(jù)是國家安全監(jiān)管總局和原國家安全監(jiān)管局的規(guī)章。例如，在國家安全監(jiān)管總局頒布的《安全生產(chǎn)檢測檢驗機構(gòu)管理規(guī)定》和原國家安全監(jiān)管局頒布的《安全評價機構(gòu)管理規(guī)定》《小型露天采石場安全生產(chǎn)暫行規(guī)定》中，分別設(shè)定了安全生產(chǎn)檢測檢驗機構(gòu)、安全評價機構(gòu)和小型礦山開采方案的資質(zhì)許可，這些許可在國家和省2級安全監(jiān)管部門中已經(jīng)實施。但是，按照《行政許可法》的規(guī)定，國家部委沒有行政許可設(shè)定權(quán)，也就是說國家部委無權(quán)以規(guī)章的形式設(shè)定行政許可，即使設(shè)定了行政許可，依照法律規(guī)定也是無效的。

2.地方行政許可權(quán)限過于集中

在省級以下安全監(jiān)管部門實施的行政許可中，根據(jù)有關(guān)安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，縣級安全監(jiān)管部門只有煙花爆竹的零售許可權(quán)和建設(shè)項目“三同時”許可權(quán)，設(shè)區(qū)的市級安全監(jiān)管部門只有乙種危險化學(xué)品的經(jīng)營許可權(quán)和建設(shè)項目“三同時”許可權(quán)，而礦山、危險化學(xué)品、煙花爆竹和中介機構(gòu)等20余項行政許可權(quán)都集中在省級安全監(jiān)管部門實施。行政許可權(quán)設(shè)定的管理權(quán)限極不均衡，這樣設(shè)定行政許可管理權(quán)限不僅違反了《行政許可法》對行政許可設(shè)定合理性原則，也給省級安全監(jiān)管部門帶來極大的工作壓力，并會導(dǎo)致各種腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

3.行政許可實施不規(guī)范

行政許可受理不規(guī)范。按照依法行政的要求，各級安全監(jiān)管部門應(yīng)將本部門實施的行政許可事項集中到窗口統(tǒng)一受理，行政許可作出后再由受理窗口在規(guī)定時間內(nèi)通知申請許可單位領(lǐng)取許可證，并將許可決定上網(wǎng)公開。但目前還有部分行政許可項目由于各種原因不能統(tǒng)一到窗口受理，許可申請還是由相關(guān)業(yè)務(wù)處室受理，許可作出后由受理處室直接發(fā)給被許可人。

行政許可主體不規(guī)范。行政許可的主體是許可申請人，并不是各級安全監(jiān)管部門。但從目前一些行政許可部門的文件中可以看出，文件明確發(fā)放許可的主體是各級安全監(jiān)管部門，而不是許可申請人，在許可決定的文件中出現(xiàn)了行政許可主體不規(guī)范的現(xiàn)象。

行政許可的注銷手續(xù)未依法辦理。根據(jù)《行政許可法》第七十條的規(guī)定，被許可單位的許可事項接受行政處罰或行政許可到期被終止的，應(yīng)依法辦理有關(guān)行政許可的注銷手續(xù)。

行政許可程序缺乏公平機制。根據(jù)《行政許可法》第三十六條的規(guī)定，行政機關(guān)對行政許可申請進行審查時，發(fā)現(xiàn)行政許可事項直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當告知利害關(guān)系當事人。申請人、利害關(guān)系人有權(quán)進行陳述申辯。為了使許可程序完善，應(yīng)建立聽證、說明理由等制度，完善行政許可的公平機制。

4.行政許可缺乏事后監(jiān)管，易滋生腐敗

由于監(jiān)管力量不足，行政機關(guān)對已發(fā)放的許可證很難有效地進行控制。一些地方出現(xiàn)了非法轉(zhuǎn)讓、倒賣、出租許可證等違法現(xiàn)象，致使一些不具備許可資格的公民、法人和組織非法持有安全生產(chǎn)許可證，嚴重擾亂了安全生產(chǎn)秩序和安全監(jiān)管秩序。

按照安全生產(chǎn)行政許可的主體及其活動的范圍劃分，建筑施工有施工單位資質(zhì)許可、安全生產(chǎn)許可、施工許可；煙花爆竹有安全生產(chǎn)許可、經(jīng)營許可、運輸許可、燃放許可；民爆器材有安全許可；煤礦有采礦許可、安全生產(chǎn)許可、經(jīng)營許可、礦長安全資格許可、主要負責(zé)人許可和安全管理人員許可；非煤礦山有采礦許可、安全生產(chǎn)許可、礦長安全資格許可、主要負責(zé)人許可和安全管理人員許可；危險化學(xué)品有安全生產(chǎn)許可、儲存許可、經(jīng)營許可、運輸許可、主要負責(zé)人許可和安全管理人員許可；各行業(yè)特種作業(yè)人員資格許可等。而這些行政許可相互存在著交叉。

由于處于轉(zhuǎn)軌時期的我國部分原有的許可制度照舊運行，而新的許可制度還有待制定和完善，因此有些行政主體或者個人把行政許可當成其私有權(quán)利和尋租的工具。許可申請人在無可奈何的情況下，會以違心交費、送禮、行賄來獲得其應(yīng)有的或不應(yīng)有的利益和資格，這在一定程度上也成為滋生腐敗的重要原因。

健全和完善制度的建議

1.完善許可設(shè)定的合法性

為完善許可設(shè)定的合法性，可以通過修改《安全生產(chǎn)法》，將國家安全監(jiān)管總局頒布的《安全生產(chǎn)檢驗檢測規(guī)定》和原國家安全監(jiān)管局頒布的《安全評價機構(gòu)管理規(guī)定》《小型露天采石場安全生產(chǎn)暫行規(guī)定》《安全生產(chǎn)檢測檢驗機構(gòu)管理規(guī)定》等3部規(guī)章設(shè)定的行政許可通過修改后的法律設(shè)定；將上述許可事項通過《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整行政審批項目的決定》以國務(wù)院行政法規(guī)的形式設(shè)定，目前安全監(jiān)管部門實施的安全生產(chǎn)培訓(xùn)機構(gòu)審批就是通過2004年國務(wù)院頒布的《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》設(shè)定的。通過以上2種措施，可以完善安全監(jiān)管部門實施有關(guān)行政許可的合法性。

對正在修改的行政法規(guī)進行行政許可權(quán)限調(diào)整。如《危險化學(xué)品安全管理條例》的修改，將危險化學(xué)品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存等許可權(quán)按照層級管轄及科學(xué)的權(quán)重分別設(shè)定在縣級以上各級安全監(jiān)管部門。又如，通過國務(wù)院每年進行行政審批項目取消和調(diào)整的契機，對礦山安全生產(chǎn)審批和危險化學(xué)品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存等審批以國務(wù)院行政法規(guī)授權(quán)的方式，將這些項目審批按照層級管轄及科學(xué)的權(quán)重分別設(shè)定在縣級以上各級安全監(jiān)管部門。通過以上措施，不但可以減輕行政許可過于集中給安全監(jiān)管部門帶來的工作壓力，也可以強化市、縣2級安全監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任，更有利于各級安全監(jiān)管部門的監(jiān)管。再如，一些行政許可事項可以采用市場機制來運作，通過招標、拍賣等市場手段來處理。對不能通過市場機制運作的事項，尤其是那些容易發(fā)生以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的許可事項的行政許可權(quán)力，必須進行合理分解，并加強監(jiān)督制約。

2.建立許可信息通報制度

由于有關(guān)部門的行政許可交叉，許可信息不通暢，給許可實施帶來了一定的工作障礙，甚至?xí)霈F(xiàn)違法的許可行為。因此，對于行政許可事項交叉的各部門應(yīng)建立許可通報制度，方便許可部門及時掌握企業(yè)獲得或終止各種許可事項的信息，避免有關(guān)部門違法許可行為的發(fā)生，也有利于各部門的日常監(jiān)管。如國土部門在發(fā)放采礦許可證時，要及時將獲得許可的企業(yè)名單與許可期限及終止許可的企業(yè)名單告知安全生產(chǎn)監(jiān)管部門，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門再根據(jù)上述企業(yè)信息，辦理相關(guān)企業(yè)的礦山安全生產(chǎn)許可證及許可期限或者注銷礦山安全生產(chǎn)許可證。

嚴格按照《行政許可法》規(guī)定的程序進行審批是依法行政的要求。要將許可的受理、告知、聽證、決定、公告及其相關(guān)時限向社會公布，并在內(nèi)部監(jiān)督機制上明確各審批環(huán)節(jié)人員的責(zé)任。此外，還應(yīng)當在許可受理場所張貼許可標準，公布許可條件及相關(guān)材料要求。推行電子政務(wù)，保證許可申請人通過信函、電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出，通過提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，保證申請人以快捷的途徑獲得相關(guān)信息。

3.完善外部監(jiān)督和內(nèi)部自我約束機制

行政許可制度的運作不是孤立的，而是置于整個安全生產(chǎn)法制環(huán)境和法制體系之中的。從宏觀上看，對其監(jiān)督的加強還有賴于改善和凈化整個執(zhí)法環(huán)境這個外部的綜合條件。從微觀上看，行政許可的設(shè)立、實施和救濟各個環(huán)節(jié)上應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督機制的有效作用，如增強公民自身的權(quán)利觀念、民主意識和法律意識，對行政機關(guān)實施許可的行為過程進行監(jiān)督，加強整個社會對行政許可的監(jiān)督。內(nèi)部自我約束機制的完善也是不可忽視的方面，如建立健全舉報制度、責(zé)任追究制度和考核獎懲制度，增強審批人員的責(zé)任感和積極性，通過制度來約束行政許可的依法審批。

編輯 邊 安