農村集體土地使用權流轉與社會中介組織建設

鄧　君

農業、農村和農民問題歸根結底是土地問題,土地是農村最基本的生產資料。在市場經濟條件下,土地作為一種資源和生產要素,必然要求合理流動和優化配置。然而,農村集體土地使用權流轉問題一直沒有得到根本解

決,其制約因素是多方面的,但為農村集體土地使用權流轉服務的社會中介組織發展滯后是其重要原因。

一、農村集體土地使用權流轉

(一)農村集體土地使用權流轉的現狀

縱觀新中國歷史,我國的土地流轉歷經了一個從禁止→限制→開放的發展軌跡。1978年改革開放,農村集體土地實行以家庭聯產承包為主的經營體制。30多年的實踐證明,這種土地經營體制在當時不僅充分調動了農民的積極性,提高了農民收入,也有效地解決了多數人的溫飽問題。但是近年來,隨著農業和農村經濟的發展,特別是農業產業化經營的興起和農村勞動力轉移的推進,農村集體土地使用權流轉速度明顯加快,規模不斷擴大,土地使用權流轉由沿海發達地區向內地擴張趨勢十分明顯,土地流轉形式也日趨多樣化。世界銀行一份研究報告指出:當人均GDP小于500美元時,農民以分散的自給自足經營土地為主,這種傳統方式的目標實現只能是單純循環的自然經濟。只有當人均GDP大于1000美元之后,農村土地的商業運用和市場價值才能顯現出來,表現在土地擁有者有轉移土地的強烈愿望,而土地經營者又有擴張規模的迫切需求,二者共同作用促進土地使用權流轉。早在2003年,我國人均GDP就已達到1090美元,但時至今日我國農村土地流轉仍處于較低的水平,這是值得我們深入研究的課題。2008年黨的第十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出,按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營。這一政策無疑順應了經濟發展的規律,被認為是新中國的第三次土地革命。

(二)制約農村集體土地使用權流轉市場發展的因素分析

首先,經濟發展水平以及農村勞動力就業限制是制約農地流轉的重要因素。勞動力的轉移是農地流轉的前提,農戶的農地流轉行為與經濟發展水平及勞動力轉移密切相關。有些學者通過對農地流轉市場的調查研究發現:第二、三產業比重越大的地區、農村勞動力非農化就業水平越高的地區,農地流轉的規模也越大。姚洋認為一個經濟發達地區,農民會因非農收入的不同而對土地的估價不同,使土地交易成為可能,并會涌現出經營上百畝土地的大戶;而在一個經濟較落后的地區,由于缺少農業外部的就業機會,加之從事農業的邊際收入效用相對較高,因而每個農戶都想得到更多的土地,從而抑制了土地市場的發育。

其次,農村土地流轉市場缺乏規范管理,經營機制不健全。主要表現在:一是農村土地流轉的程序規范不健全。農戶大都是通過私下的口頭協議流轉土地,很少簽訂書面合同,對承包戶、經營戶、村集體三方的權利、義務界定不清。二是土地流轉范圍小、流轉形式單一。農村土地流轉主要發生在親戚之間、鄰居之間以及朋友之間,大多以村內流轉為主,向科研單位、企業和村外人員流轉的很少。而且土地流轉形式單一,大多數都是以轉包的形式進行流轉,通過鄉村集體組織、龍頭企業或社會中介組織牽頭進行的流轉很少。三是由于土地經營收益不高,也導致了流轉面積小,規模化經營程度低。由于農業結構調整力度欠缺,農業技術應用水平不高,土地生產經營效益低下,導致了土地對潛在需求者的吸引力也不高。據調查,有62.5%的調查戶認為種田效益低是影響土地流轉的主要原因。

第三,為農村土地使用權流轉服務的社會中介組織發展滯后抑制了農地流轉市場的發展。農村土地承包經營權流轉的主體是農戶,但由于受地域和階層的限制,承包經營權轉入、轉出的流轉信息渠道不暢通,制約了土地流轉。一個健全的社會中介組織體系能夠打破區域和階層的局限,促進土地承包經營權的流通。然而,社會中介組織的缺位,限制了承包經營權的大范圍、長期的流轉。由于我國農村土地流轉社會中介服務體系尚未建立,供需信息尚未形成區域網絡,供需雙方的信息不能及時溝通,呈現出“想轉的轉不出,想要的得不到”這一矛盾,因此難以形成有效流轉。據調查,有20%的調查戶認為引導和服務不夠是影響土地流轉的主要原因。

最后,農民的收入不穩定、社會保障體系不健全,也導致農民不愿將土地進行流轉。時至今日,我國大多數農民還是以土地作為生存和就業的保障。由于農民的就業渠道有限,就業崗位也不穩定。同時農村勞動力文化素質偏低,轉移就業的能力較差,而目前針對農民的職業培訓、就業指導、維權服務等機制還不完善,再加上農村的養老、醫療、社會救助等社會保障體系不健全,大多數農民主要還是依靠土地收入解決看病、上學、養老等問題,普遍把土地作為最基本的生活保障來看待,對于流轉土地存在后顧之憂。

二、社會中介組織在農村集體土地使用權流轉中的功能定位

農村社會中介組織存在的合理性源自它對社會、國家和農村的功能。社會中介組織在農村集體土地使用權流轉中的功能主要體現在:

首先,社會中介組織是連接農民與政府、農民與市場的橋梁和紐帶。農村社會中介組織介于政府、企事業單位、社會團體以及農民個人相互之間,是連接農民與政府、農民與市場的橋梁和紐帶。建設農村土地使用權流轉市場,其最主要的參與者是政府、企業和農戶。由于他們都有著追求自身收益最大化的趨向,這些利益主體在激烈的市場競爭中需要有新的組織形式來維護其利益,同時,政府也需要有一個中介性組織來溝通與他們之間的聯系,這不僅有利于減少政府搜集信息的成本,也有利于社會和諧和農村穩定。農村社會中介組織的產生和發展在很大程度上順應了這種需求。由于社會中介組織的社會性、中介性和服務性等特點,可以在政府和農民之間形成一個交流對話的平臺和直接溝通政府與農民的橋梁。因為,“政策制定過程是一個不同利益團體相互博弈的過程,參與博弈的團體越多,考慮的因素越周全,政策也就越有可能不侵犯弱勢群體的利益,更富有生命力”。

其次,社會中介組織是建立健全農村土地流轉市場不可或缺的主體。社會中介組織能平衡社會資源在農村合理配置。農村社會中介組織作為政府、農民與市場的中間地帶,在配置社會資源,推動農村生產力水平的提高,推進農村經濟持續快速健康發展都發揮著積極作用。首先,社會中介組織信息集成度高,資源豐富,可以有效地整合社會資源,溝通交流渠道,是建立健全農村土地流轉市場不可或缺的主體。其次,社會中介組織能夠通過社會捐助,動員社會各方面資源參與農村土地流轉市場的建設和發展。再次,社會中介組織能動員社會的力量、組織更多的民眾參加到農村土地流轉市場的建設中,并成為推動農村土地流轉市場建設和發展的主體,配合政府、監督政府實現農村土地流轉市場的合理資源配置。

第三,社會中介組織能提升不同市場主體的服務需求。市場經濟是多元化經濟,市場供求變化多端,使得農村土地使用權市場各環節出現時間差,農民僅靠自身封閉的系統是難以適應的。何況在市場經濟中充斥著大量的各種各樣的錯綜復雜的信息,這需要專門的人才和機構運用現代化手段去綜合、開發利用,從而形成信息商品,產生價值和使用價值。而這些都可以依靠辦事公正快捷、熟悉情況、成本低廉的社會中介組織去完成,社會中介組織能提升不同市場主體的服務需求。隨著農村市場經濟體制的逐步完善,市場競爭更加激烈,經濟發展更加復雜化和動態化,在農村土地使用權流轉市場中,不同層次需求的利益主體迫切需要社會中介組織為其發展提供多種形式的服務。

三、我國農村社會中介組織發展現狀

當前我國農村社會中介組織發展較快,在農村經濟發展中發揮了積極的作用,但是農村社會中介組織的發展還處于初始階段,缺乏有效的引導、扶持、服務和規范,發展中還存在諸多問題。我國農村社會中介組織目前存在的問題主要有:一是政府對發展社會中介組織認識不到位,沒有把發展農村社會中介組織當作農村改革的一個主要環節來抓;二是缺乏法律規范和保障。農村社會中介組織中的法律地位還不明確,例如專業合作經濟組織,在法人登記、征繳稅收、獲取貸款等方面缺乏法律依據和保障;三是支持力度不夠,農村社會中介組織一般力量比較薄弱,如果得不到資金、信息和技術等要素支持,就很難發展壯大;四是農村社會中介組織內部缺乏規范管理,經營機制不健全。由于農村社會中介組織經營機制不健全,自身開拓市場能力欠缺,再加上工作基本條件較差、經費不足,使得農村社會中介組織在發展中缺少動力和活力。與此同時,許多農村社會中介組織并沒有意識到自身是一個社會性、非營利性組織,不能充分利用自身的民間特性,整合內部資源和外部力量,因此表現在社會服務中質量不高,市場領導能力欠缺,不能獲取農民認同的不利局面。五是欠缺公平有序的市場競爭環境和法制環境。

四、建立健全農村土地流轉市場必須培育和發展社會中介組織

農村社會中介組織是社會分工和農村經濟發展的必然產物,是社會主義市場經濟體系的重要組成部分。農村社會中介組織是否發展及其規范程度,標志著農村市場體系的發育成熟程度。建立農村土地使用權的市場制度是農村土地制度變遷的必然趨勢,而完善社會中介組織體系是實行農地市場化的關鍵。因此建設農村集體土地使用權流轉市場,必須培育和發展社會中介組織。

首先,要求政府在政策上給予足夠的支持。各級政府以及村級組織應當積極扶持建立土地流轉社會中介組織,圍繞土地流轉的管理及中介,認真做好土地流轉的調查研究,掌握農村土地流轉動態,收集發布土地供求信息,規范土地流轉程序,指導辦理土地流轉手續,協調處理流轉各方關系,積極探索新形勢下政府對社會中介組織的扶持形式。主要包括:一是以行業協會為主體,加強農業信息網的建設。二是資金扶持。把農村社會中介組織和各類專業合作組織,納入銀行政策扶持的范圍內,可采取“專款專用”的方式。三是服務支持。工商、交通、計量、公安等部門都要為農村社會中介組織的發展搞好服務,為農地的合法流轉開辟“綠色通道”,徹底整治市場環境,保護社會中介組織的合法權益。四是財政及稅收支持。政府可以向農村社會中介組織購買農村公共服務,在稅費政策上給予優惠,允許在一定范圍和條件下開展部分經營性活動等,從而使其真正成為不同層次需求的服務者。

其次,對農村社會中介組織進行規范管理。主要是制度規范,通過制定示范性的章程、管理制度,在組織名稱、目標、法人資格、經營內容、章程以及登記管理辦法等方面,做到規范化,確保社會中介組織健康發展。盡快明確農村社會中介組織的法律地位。對政府扶持起來的組織要理清產權關系,明晰雙方的權利和義務,使其進入規范化運作軌道。逐漸健全對農村社會中介組織的管理評價方法,對其進行引導和監管。

第三,建立健全有利于土地流轉和社會中介組織發展的市場環境。首先,政府不但要對土地流轉有宏觀上的調控,而且還要加強對土地流轉的規范化管理,要全面建立農村土地流轉登記制度,建立科學的農地資產評估體系,合理評價農村土地價值,形成城鄉地政一體化的管理。其次,還要積極穩妥地推進城鎮化建設,發展壯大縣域經濟,加快農業剩余勞動力轉移和鄉鎮城市化進程,為土地流轉創造條件。最后,政府還要逐步建立和完善農村社會保障體系,以逐步弱化土地的福利和社會保障功能。

(本論文是上海市教委科研創新項目《農民土地權益保障的法律機制研究》(課題號:08YS152)的中期成果)

(鄧君,上海立信會計學院講師,經濟學博士)