我國農村土地承包經營權制度分析

劉志猛

摘要：土地承包經營權是我國的一個基本土地制度，是在中國特色的社會主義農村經濟體制改革下產生的，它的建立與健全代表了我國農村經濟體制改革和發展的路程。隨著我國經濟的發展，我國的土地制度也應該適應其發展，應該進一步完善土地承包經營制度，更好的為農民和國家利益服務。

關鍵詞：土地；土地制度；用益物權；土地承包經營權

中圖分類號：F061.6文獻標識碼：A文章編號：1672-3198(2009)12-0064-02

1我國農村土地承包經營權立法現狀

1998年8月《土地管理法》第十四條規定：“農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。土地承包經營期限為三十年。發包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。承包經營土地的農民有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。農民的土地承包經營權受法律保護。在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準”。從該條款看，法律上第一次真正使用“土地承包經營權”的名稱，但未給它下定義。這里土地承包經營權的權利主體是本集體經濟組織的成員，權利客體是農民集體所有的土地，該權利以從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產為土地的使用目的(即農業目的)，權利期限為30年，權利內容由承包合同規定。該法第十五條規定：“國有土地可以由單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。農民集體所有的土地，可以由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。發包方和承包方應當訂立承包合同。約定雙方的權利和義務。土地承包經營的期限由承包合同約定。承包經營土地的單位和個人，有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府批準”。該條款來提到“土地承包經營權”名稱，權利主體是單位或個人。權利使用目的仍為農業，但權利期限和權利內容均應由承包合同約定，同時，結合《土地管理法》第四條和第十一條分析，其農村土地承包經營權的權利客體是農用地，它包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。

1995年6月《擔保法》第三十四條規定：“下列財產可以抵押：抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權”。這里確立的“四荒”的土地使用權，實際上指的應是“四荒”的承包經營權，即農村土地承包經營權。

《農業法》第十二條規定：“集體所有或者國家所有由農業集體經濟組織使用的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面可以由個人或者集體承包從事農業生產。國有和集體所有的宜林荒山可以由個人或者集體承包造林。個人或者集體的承包經營權，受法律保護。發包方和承包方應當訂立農業承包合同，約定雙方的權利和義務”。該法第十三條規定：“除農業承包合同另有約定外，承包方享有生產經營決策權、產品處分權和收益權，同時必須履行合同約定的義務。承包方承包宜林荒山荒地造林的，按照森林法的規定辦理”。該法規定確立了“承包經營權”的名稱，其權利主體為個人或者集體，權利客體包括集體土地和國有土地，以農業生產為目的，權利內容既包括法定的生產經營決策權、產品處分權和收益權，又包括依承包合同約定。

2002年8月29日第九屬全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國農村土地承包法》，自2003年3月1日起施行。以法律形式“賦予農民長期而有保障的土地使用權”，標志著中國農村土地承包經營制度真正走上了法制化軌道。

2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過《中華人民共和國物權法》，自2007年10月1日起施行。該法規定土地承包經營權為用益物權，再一次明確承包經營權的權利性質，對土地承包經營權的期限、流轉問題都作了詳細的規定，是對《農村土地承包法》的補充。

2對現行立法的分析與評價

2.1現行立法的優點

(1)保障農民的利益。

法律明確規定承包經營權受法律保護，特別是《農村土地承包法》的出臺，標志著我國農村土地承包經營制度真正走上了法制化道路，使農民的權利真正做到了有法可依。解決了當前農村土地所面臨的有糾紛找不到法律依據的尷尬局面，對穩定農村土地承包經營權、調動農民的生產積極性和對土地的可持續開發利用，提供了可靠的保證。

(2)明確婦女的土地權。

《農村土地承包法》第六條規定“農村土地承包，婦女與男子享有平等的權利。承包中應當保護婦女的合法權益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經營權”。第三十條規定“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地”。《農村土地承包法》首先規定了婦女的土地承包權利，對于婦女土地權利的保障做了制度上的創新。

2.2土地承包經營權可以依法流轉

面對我國農村所面臨的現實問題，《農村土地承包法》明確規定了土地承包經營權可以依法流轉，確立了我國農村土地承包經營權的流轉制度。《農村土地承包法》第一次以法律的形式對“土地流轉問題”做了規定，第十條規定“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉”。第三十二條規定“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。第三十三條規定“受讓方須有農業經營能力”。流轉主要是在農戶之間進行，這就可以限制農用地轉變為建設用地，保護了我國的土地資源，同時一些不愿意耕作農田的農民可以把土地流轉給農業經營大戶，提高了土地的利用率。

3對現行立法的建議

3.1嚴格界定土地承包經營權主體

在確定了土地承包經營權的主體范圍后，針對以前未簽訂書面合同的土地承包的法律效力，予以補充規定，并且簽訂書面合同，合同規定明確的所有權人和使用權人。對于簽訂了書面合同的，但是承包期限少于國家規定的30年的，應自動延長至30年。對于“一地多包”的情形，家庭承包應以合同成立的先后來確定誰取得土地承包經營權，其他方式的承包適用登記對抗效力，如果都沒有登記，適用“先占原則”。對于未取得土地承包經營權的其他合同承包方，發包方應承擔違約責任。

法律中明確了土地承包經營權的主體資格，承包合同簽訂的效力，以及承包合同書面簽訂的強制性，在實際中就不會出現多個組織對一塊地擁有所有權，也不會把一塊地

承包給多方，即使有了法律糾紛，也會有書面憑證。

3.2細化承包方和發包方的權利義務

在法律中應明確承包經營權人對土地的占有權、使用權、收益權和適度的處分權。《農村土地承包法》未從正面明確承包人對土地的占有權；對使用權的規定是零散的、不完整的，應統一完善地予以規定；對收益權的規定不足以滿足實踐中可能出現的糾紛處理，有必要加以細化；對處分權應增加林權的抵押，規定承包地的最小面積等。在立法中還要明確土地承包經營權的可繼承性，解決目前針對繼承的諸多糾紛。至于在土地繼承后可能出現的如土地細碎化、繼承人非本集體經濟組織成員等問題，要通過建立相應制度做出限制。

土地承包經營權人享有的土地承包經營權的流轉權，根據承包方式的不同，可以分為兩種。在家庭承包的情況下，土地承包經營權屬于物權，土地承包經營權的流轉是指土地承包經營權人將土地承包經營權或者土地承包經營權中的部分權能轉移給他人的行為。其他方式承包的情況下，土地承包經營權屬于債權，土地承包經營權的流轉是指不改變土地承包合同的內容，承包人將合同權利全部或部分轉讓給第三人的行為。這兩種土地承包經營權的流轉在主體、前提條件、流轉方式等各方面都存在差異，而《農村土地承包法》對家庭承包的土地經營權的流轉做了較細致規定，其他方式取得的土地承包經營權的流轉缺乏具體的法律規定。因此，鑒于這兩種土地承包經營權的流轉在法律屬性上的不同，有必要根據其不同特點和運行機理，設置不同法律法規予以調整。

3.3征地制度的完善

針對目前的征地狀況，制定專門的“土地征收、征用法律”，限制征用農村土地，明確“公共利益”的范圍。目前的情況是，無論是公益建設用地還是商業經營性用地，都以“公共利益需要”為由，通過政府強制征用。政府以低價征地，高價轉讓，賺取農村土地價格的“剪刀差”，在這種經濟利益的驅動下，政府征地的積極性特別高。而失地后農民生活無保障，只有有限的補償款，長期以往，必會引發社會穩定問題。因此，一定要明確公共利益是哪些，可以采用列舉法列出，在征地時要嚴格執行，對政府的這種不法行為，一定要嚴懲負責人。

另外，對征地補償款的管理使用應做出必要限制，在征地前，要先落實征地補償款，按照一定比例交付，對村集體和農戶的補償款分配問題要規定明確。雖然我國目前有貳征地補償款的專門計算，但它未考慮失去土地承包經營權可能遭受的間接損失，隨著土地承包經營權物權性質的確定，有必要將它作為農戶的一項財產權給予農戶直接補償，并明確估算補償的方法。

此外，還要完善土地糾紛訴訟制度和土地承包仲裁制度，讓農民能利用司法途徑更好的解決土地權益爭議。