工程招投標成本質(zhì)量改進研究

鄧子淵

摘要：目前我國建設工程市場交易成本過高，交易秩序時常出現(xiàn)混亂現(xiàn)象，影響了招投標實施的效率和效果，造成了社會財富和資源的浪費。對工程招投標過程的成本質(zhì)量問題進行論述，提出招投標過程的質(zhì)量成本管理思路。在此基礎上對招投標交易成本的質(zhì)量改進進行了深入探討。

關鍵詞：工程招投標；成本；質(zhì)量改進

中圖分類號：F275.3

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)13-0307-02

1質(zhì)量成本與交易成本的內(nèi)涵關聯(lián)性

質(zhì)量成本的概念于20世紀60年代初，由美國質(zhì)量管理專家費根堡姆最早提出，首次把企業(yè)中的質(zhì)量預防和鑒定活動成本與產(chǎn)品質(zhì)量不合要求所引起的損失放在一起進行考慮，并形成質(zhì)量成本報告，從而將質(zhì)量成本同企業(yè)經(jīng)濟效益聯(lián)系起來，成為企業(yè)高層管理者了解質(zhì)量問題對企業(yè)經(jīng)濟效益影響以及進行質(zhì)量決策的重要依據(jù)。

質(zhì)量成本主要由兩部分組成，一部分是為了確保和保證滿意的質(zhì)量而發(fā)生的成本。即預防成本和鑒定成本，一般將這部分質(zhì)量成本看作是投入；另一部分是由于沒有達到質(zhì)量要求所造成的損失，即內(nèi)部損失成本和外部損失成本，統(tǒng)稱為質(zhì)量損失成本。

從質(zhì)量成本的組成可以看出，質(zhì)量成本的含義與交易成本所包含的內(nèi)容有很大的關聯(lián)性；交易過程產(chǎn)生的交易成本當中既有預防與鑒定成本，又有質(zhì)量損失成本，而維護交易過程所需要的制度成本則是典型的預防成本。如果把制度的立法過程也作為產(chǎn)品的生產(chǎn)過程來看，工程招投標各項制度產(chǎn)生的本身也是包含了質(zhì)量成本的所有內(nèi)涵。

2招投標過程的質(zhì)量成本管理思路

質(zhì)量成本管理方法強調(diào)通過預防成本、鑒定成本的支出來預防和縮減生產(chǎn)過程中所有成本的內(nèi)部損失和外部損失成本(不良質(zhì)量成本)，這種工作的出發(fā)點主要是針對如何降低過程中的不良成本損失。目前，在質(zhì)量成本理論發(fā)展過程中，隨著6Sigma、平衡計分卡、卓越績效管理模式等方法的產(chǎn)生，已經(jīng)形成了較為豐富的方法體系。此外，可以用于質(zhì)量成本管理的分析工具也有很多，例如：對比分析、相關分析、平衡分析、顯著性分析、回歸分析、關鍵因素分析、控制圖等等。盡管由于數(shù)據(jù)收集難度和工作強度大，質(zhì)量成本管理在隱含質(zhì)量成本方面還存在一定空白。但質(zhì)量成本管理方法體系與經(jīng)濟學中的交易成本體系相比較而言，明顯具有體系的完整性與方法的實用性上的優(yōu)勢，可以彌補交易成本體系在實際應用中的不足。

由此，如果將質(zhì)量成本分析方法應用于招投標交易成本研究，而且將隱含質(zhì)量成本納入制度經(jīng)濟學理論角度進行思考，可以有效發(fā)揮兩者的優(yōu)勢，對招投標交易成本進行更為深入的理解與分析。

3招投標交易成本的質(zhì)量改進方案

3.1注重立法，實行法制化管理

西方國家和世界國際組織的招標立法，盡管體系不同，某些具體內(nèi)容也有差異，但從總體上看。都力求完整。在強化制度成本經(jīng)濟效能上具有以下幾個特點：

(1)貫穿競爭、平等、公開、開放的宗旨。在價格、質(zhì)量、及時提供產(chǎn)品或服務等方面最大限度地滿足招標人的要求，堅持報價最低或條件最優(yōu)惠的投標人中標原則，促進和鼓勵國內(nèi)所有的招標人和投標方參與投標，并在一定限制內(nèi)鼓勵國外的招標人和投標方參與投標，以體現(xiàn)充分競爭；堅持給予所有參加投標的招標人和投標方公平和平等待遇的原則：保證招標過程的所有參與人在其權利受到侵犯時能及時獲得有效的制度救濟手段。

(2)可以自由選擇招標方式，但對談判招標方式(議標)進行嚴格限制。如《聯(lián)合國采購示范法》規(guī)定只有在6種情況下，才能采用談判招標。美國、奧地利、比利時等國的制度規(guī)定：一般情況下采用談判招標也必須引入競爭機制，至少要有3家以上招標人或投標方參加投標談判，且必須事先公布招標通告和按規(guī)定公布中標結果。

(3)對本國產(chǎn)品和企業(yè)進行保護。美國《購買美國產(chǎn)品法》規(guī)定：10萬元以上的招標，必須購買相當比例的美國產(chǎn)品；招標人在招標文件中必須根據(jù)制度規(guī)定說明給予國內(nèi)企業(yè)的優(yōu)惠幅度。在統(tǒng)一對外上，歐盟也采取保護政策。制度規(guī)定對歐盟成員國的投標人給予一定的優(yōu)惠，也就是說，對非歐盟成員國的投標人是有限制的。

(4)逐步尋求國際或區(qū)域范圍內(nèi)招標制度規(guī)范的統(tǒng)一化。歐盟的存在不但促進了成員國經(jīng)濟的一體化，成員國的招標制度也基本上是歐盟規(guī)則的具體實施，在大的原則規(guī)定方面已經(jīng)沒有差別。美國和歐盟一起參加世貿(mào)組織《招標協(xié)議》后，根據(jù)《協(xié)議》的規(guī)定對自己已有的招標制度、規(guī)則進行修訂，因而有的“差距”已越來越小，這大大促進了美國和歐盟間招標制度的統(tǒng)一。

(5)世界范圍內(nèi)招標立法及其實踐出現(xiàn)了新的發(fā)展趨勢。一是對制度規(guī)定進行修改，著眼點是使招標當事人的利益在世界自由貿(mào)易中得到保障，但程序規(guī)定一般不做大的改動；二是突出強調(diào)公共采購要更多地選擇商業(yè)市場上已有的商品；三是注重通過電子網(wǎng)絡系統(tǒng)進行招標，進一步提高招標效率；四是開始改變單純從過去的老客戶中選定投標人的做法，注重從更多的客戶中選定投標人，重新擬定“合格招標人和投標方永久名單”；五是在制度程序上更加重視協(xié)商、仲裁和調(diào)解手段在解決糾紛中的重要作用，切實減輕對簿公堂造成的訴累。

3.2資權明確，避免制度沖突

招標投標部際協(xié)調(diào)機制的主要職責范圍包括：

(1)分析全國招標投標市場發(fā)展形勢和招標投標制度、行政法規(guī)和部門規(guī)章執(zhí)行情況，商討規(guī)范涉及多個部門招標投標活動的工作計劃和對策建議；

(2)協(xié)調(diào)各有關部門和地方政府實施招標投標行政監(jiān)督過程中發(fā)生的矛盾和分歧；

(3)通報招標投標工作信息，交流有關材料、文件；

(4)加強部門之間在制詞招標投標行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件以及范本文件時的協(xié)調(diào)和銜接：

(5)加強部門之間以及部門和地方政府之間在招標投標投訴處理、執(zhí)法活動方面的溝通；

(6)組織開展招標投標工作聯(lián)合檢查和調(diào)研；

(7)研究涉及全國招標投標工作的其他重要事項；

(8)研究需呈報國務院的涉及多個部門招標投標活動的重大事項。從部際協(xié)調(diào)機制的主要職責可以看出。其最大目的就是加強各有關部門溝通聯(lián)系，依法共同做好招標投標行政監(jiān)督工作。

從該機制設計上看，變行政多頭監(jiān)管為協(xié)調(diào)共管，無疑簡化了監(jiān)督程序，有利于控制并降低招投標監(jiān)督成本。但僅僅建立國家級的部際協(xié)調(diào)機制，各省市沒有相應的配套辦法，在對具體工程招投標行為進行監(jiān)管時其執(zhí)行力度和即時有效程度會打折扣。作為剛剛開始實施的新機制，其執(zhí)行效果如何，是否能起到簡化程序、提高效率、降低成本的作用，還需要時間和實際案例來檢驗。

3.3資格審查

任何潛在的投標人，只要其準備參與政府采購活動，首先就必須要具備一系列的法定資格條件，而這些資格條件，

對招標人來說都是一視同仁的，沒有任何差別。可在實際工作中，卻有不少地方又把招標人應當具備的資格條件進行人為地量化，并將其作為評標因素。滋生出了不少矛盾問題。

招標人應具備的資格條件基本上都是定性“指標”，難以“量化”，一旦將其作為評標因素，就很容易喪失公平合理性。從《招標投標法》規(guī)定的招標人應當具備的基本條件可以看出，這些資格條件都是“定性”指標，只需使用“是否具備”、“是否健全”、“是否存在”等等非此即彼的方式來判斷和評價即可。而無需按不同的“程度”標準來審查。事實上，對這些“定性”指標也無法按其程度大小來“量化”成評分標準。如，對招標人參與政府采購活動應具備的“良好的商業(yè)信譽”資格條件來說，當招標人已具備了“具有良好的商業(yè)信譽”條件時，在具體的評標過程中，又如何對該資格條件進行量化和分等級打分呢?即使有人勉強人為地將其劃分成一系列的等級，也缺乏客觀依據(jù)，主觀臆斷性較強，更缺乏一定的可操作性，這樣，以此作為評價標書的打分因素就很容易使評審工作喪失公平合理性。

另外，在資格審查過程中的形式主義，也是這一環(huán)節(jié)的成本居高不下而沒有實際價值。據(jù)報道，寧波市港航服務中心工程開標的前一天，一家投標人為競標該工程而制作的投標書，竟蓋了14000多個章。因為該項目資格審查要求投標人在《施工招標資格預審文件》每一頁都蓋上公章，再讓法人簽字。就算這樣做在法律意義上更為嚴謹，但又有什么實際意義呢。

在招標公告中對于資質(zhì)等級的門檻要求不要太高。但是合格資格的標準必須明確。資格標準是指投標人做過沒有招標項目的相類似項目。一般要求是達到招標項目規(guī)格的60％以上，即為合格。如建設100層商務樓，資格標準可定在完成過60層以上商務樓為合格，本文認為資格條件比資質(zhì)條件重要的多。除非是一些難度較大、施工技術要求較高的項目需要嚴格的資格審查外，建議取消針對單一項目的資格審查，但凡具有一定級別資質(zhì)的施工單位，都是有一定的施工能力的。要求各施工單位的資質(zhì)和業(yè)績公布在相關網(wǎng)站上，這樣他們的業(yè)績就很難造假。否則在施工單位編制的資格預審申請資料中的各種資料的真實度是很低的，施工單位都會千方百計去滿足資審中的強制性要求，以達到相應的評分標準，甚至達到了教條的程度。因此，投標人報送的審查資料不真實一定程度上也是不合理的資格審查程序造成的。

3.4加強監(jiān)督管理

西方國家和國際組織非常重視招標監(jiān)管體系的建立和完善。美國于1990年成立了聯(lián)邦采購規(guī)則委員會，負責監(jiān)管聯(lián)邦招投標制度的實施。這個委員會的主要成員由采購任務較多的重要部門負責人如聯(lián)邦采購政策辦公室主任、國防部長、宇航局局長及總服務局局長等組成。聯(lián)邦政府各部門還設有由一名監(jiān)察長領導的獨立的監(jiān)察辦公室，負責審定是否需要對本部門公共采購采取糾正措施。同時，制度規(guī)定，如果招標過程中招標人違反了有關規(guī)定，投標人可以要求招標人改正或?qū)ζ湫袨樽龀鼋忉專蛘埱笾俨煤拖蚍ㄔ浩鹪V，或要求審計總署(國會的一個機構)對有關事實作獨立審計。通過這些行政的、司法的和仲裁的措施，有效地監(jiān)督了招標法規(guī)的執(zhí)行。瑞士的聯(lián)邦政府委員會和英國的合同評審委員會，屬于政府專門處理和仲裁招標投標糾紛的部門。奧地利、比利時采購制度和歐盟采購指令對公共采購的監(jiān)管作了嚴格規(guī)定。總的原則是，對于招標過程中招標人的違法行為，投標人可以向成員國或歐盟委員會提出控告。