小產權房的產生根源與治理對策探討

張　凱

摘要：近一段時間，小產權房作為一種不規范的房產形態，廣泛活躍于各地的房地產市場，引起了社會各界的廣泛關注。以小產權房的產生原因為基礎進行分析，對如何解決小產權房問題提出了觀點與看法。

關鍵詞：小產權房；產生根源；整治對策

中圖分類號：F293.3

文獻標識碼：A

文章編號：1672—3198(2009)13-0131-02

1小產權房的界定

小產權房又稱為鄉產權房，是指建設在農村集體土地上的商品性住宅。一般由鄉鎮、村委會與開發商合作建設，或由鄉鎮、村委會自行開發建設，亦有小部分由村委會審批、村民自行建設，以較低的價格向村民以外的城市居民進行銷售。這些房屋的土地使用沒有經過國家的規劃、審批手續，也沒有繳納土地出讓金等費用，故不能獲得國家房管部門頒發的房屋所有權證，其產權證也只是由鄉鎮政府或村委會所頒發，故此稱為鄉產權房。相對于直接受法律保護的商品房所有權，這樣的產權性質以及所受到的產權保護比較“小”，所以亦稱為小產權房。

小產權房在中國已經存在了十余個年頭，只是一直處于半地下狀態。由于不用交納土地出讓金和各種稅費，“小產權房”的價格優勢非常明顯。隨著近年城市房屋價格的節節攀高，越來越多購買能力有限的城市居民開始把目光瞄準了處于“灰色”地帶的農村小產權房。據悉，北京市的小產權房供應量大約達到了整個住房市場的20％。伴隨著小產權房的曝光率不斷提高，各種非議和爭論也就隨之涌來。

2小產權房產生根源分析

2.1土地產權雙軌制是小產權房產生的根源

我國法律規定城市土地歸國家所有，農村和城市郊區土地屬于農民集體所有。1995年以前，土地主管部門推行轉權讓利政策，規定集體建設用地必須轉為國有，才能進入二級市場流轉。1995年后，政策不再強調必須轉為國有，但并未明確新的合法流轉路徑。1998年修訂的《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”。第63條則規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農建設”。這兩條法律剝奪了集體土地的部分開發權和處分權，即集體土地只能用來建設自用的村民住宅、鄉鎮企業、公共設施和公益事業，不能用于其他目的的建設用地開發。法律雖規定“農村宅基地屬集體所有，村民對宅基地只有使用權，農民將房屋賣給城市居民的買賣行為不受法律保護”，但它對農民在舊宅基地上蓋樓房，把空余的部分賣給城市人的行為沒有明確規定，中間有許多法律空白或缺陷。按照現行法律“不禁止即可行”的法理，小產權房確實有法律上的漏洞可尋。2007年6月，北京市國土局對小產權房的全面叫停，引來了眾多非議，對查處小產權房的執法依據甚至執法主體都存在爭議。國土資源管理部門的管轄范圍是國有土地和被征用的農村集體土地，而集體土地則缺少一個統一的管理部門，尚處在灰色地帶。

2.2中國城市化、工業化的高速進程是小產權房產生的現實基礎

中國目前的城鎮人口已高達5.8億。城鎮化水平也已超過45％，這是人類歷史上最大規模的一次城市化轉型。根據國家有關部門的預期，按人口城鎮化率每年增加一個百分點測算，到2020年我國還將從農村轉移出3億左右的人口。一方面是如此龐大的住房需求，另一方面則是城市里居高不下的房價，這種尖銳矛盾為小產權房的產生和發展提供了溫床。另外，隨著近年來經濟的持續快速發展，城市化的進程不斷加快。原來位于城市郊區的集體土地不斷向城市靠攏，有的村鎮甚至從城市邊緣逐步演化成新的城市中心，形成“城中村”的格局。隨著房地產開發步伐的加快，早些年人們眼中偏遠的小產權房與一般商品房已經連成片，各種生活基礎設施也隨著城市化的進程得到大大改善，為小產權房熱銷市場提供了地理優勢條件。

總而言之，大規模的城市擴展直接促成了小產權房以規模化的方式不斷蔓延。目前，小產權房住宅數量總體上已相當于我國120億平方米城鎮住宅的40％以上，已經成為中國最重要的房產權利類型之一。而且，由于中國城鄉房屋不采取一元化的管理體制，伴隨著高速度的城市化，小產權房的運轉規模將不斷擴大。

2.3收益落差過大和違規成本過低是小產權房形成的直接原因

我國農地征用補償制度所采用的核算標準是以該土地原用途年產值的倍數和農民原有生活水平為依據，補償內容中沒有體現土地的“發展權”，土地被用于非農建設之后的市場價值與農地補償的落差極大。在此條件下，對于可能被城市建設征用區域的農村集體土地而言，將土地直接用于小產權房建設也就不足為怪了。

當然，除了放棄農地補償外，小產權房建設還可能面臨違規處罰，這些處罰可能是行政的也可能是經濟的。但是在很長一段時間內很少有開發主體受到處罰，僅有個別項目被勒令停止或強行拆除，損失也多由介入其中的開發商承擔，而房屋銷售后可能面臨的處罰風險則完全轉移到購房者身上。鄉鎮政府受到懲罰的概率較低，受到懲治的力度也不強，相比高額的收益誘惑根本不能起到懲戒作用。

3關于整治小產權房的建議

3.1切實提升農地補償標準

自2006年以來，我國城市征用農地的補償標準已有所提升，但城市政府和農村集體對征地價格的商談仍不具對等性。隨著《物權法》的實施，切實提高征地補償標準，即將農村土地所有權主體作為與城市政府對等的主體，用經過公允評估的市場價值核定補償標準，將超過土地管理法規定標準之上的土地增值收益同農村集體共享成為了目前急需解決的任務。

此外，除了真實發生征用的土地外，還必須承認城市邊緣區農村集體土地的“發展權”，即結合城市規劃區范圍的調整，事先劃定城市發展區，該發展區內需要保留農業用地形態的土地有權要求“發展權”補償。對此，以美國為代表的西方發達國家選擇了城市成長邊界、開發權轉移等手段，確保維持農業形態的土地可以獲取同改變用途的農地近似的整合收益，降低不確定的土地征用行為對農村集體經濟的擾動。

3.2合理確立規劃區內外的預期，降低規劃區外尋租可能

首先必須明確城市的成長過程是動態的，城市規劃區的邊界也是一個動態的過程。因此，應當以更為長遠的眼光給予規劃區內外明確的預期，降低投資主體在規劃區外尋租的可能。第二，必須對城市規劃區外的土地利用進行強勢規制，通過經濟杠桿和行政力量降低其作為尋租空間的可能。第三，應當從城鄉結合、統籌發展的角度出發，在中國高速化的發展過程中，充分關注城市對周邊農村的反哺，從而使得城市規劃區以外的農村地區也可獲得良性的發展。

3.3提高違規的處罰成本

對小產權房的違規處罰應提升，使小產權房可能涉及的供給方農村集體和建設方開發商面臨極大的懲戒成本，減低小產權房建設的潛在收益。堅決杜絕新的小產權房，對于已經購買了小產權房的業主，有必要讓其通過補償稅費包括罰款等方式，支付不低于城市正規房地產的市場價格，從而促使其“轉正”，將已有的小產權房復歸城市房地產市場。

3.4構建合理有序的房地產市場

除了上述直接作用于小產權房的政策外，城市合理。有序的房地產市場也是降低小產權房建設可能的重要支撐。對此，應注重從幾個領域進行疏解。首先是需求引導——即促使本地居民需求合理顯現，減少超越消費能力的超前需求和無效需求；其次，政府應加強廉租房等保障性住房建設，使城市中低收入者居有定所；第三是健全政府的土地供給和土地投放調控監督機制，確保城市合理的土地投放；第四是提升金融貨幣等宏觀政策的作用，通過利率、首付比率等杠桿壓縮城市房地產投機空間；最后是加強普法教育，提升市民對小產權房負面影響和違規購買嚴重后果的認識程度，從而自覺形成對小產權房的抵制。