論古德諾的政行二分與協調理論的歷史創新

鄧江瑩

摘要：政行二分思想發展過程中，古德諾繼續威爾遜之后，對政行二分理論進行系統的闡述并提出了他的政治與行政協調發展理論，結合當時的歷史時代背景與實踐，從而分析古德諾的思想在行政學學科上的歷史意義。

關鍵詞：政行二分；政行協調；歷史獨創性

中圖分類號：G623.1

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)13-0057-02

在古德諾所處的時代中，政治與行政二分的思想并不是什么新鮮的提法。德國的斯坦因、布隆赤里，法國的狄克洛克早就對行政與政治的區別作過闡述。特別是在行政學研究較為發達的德國，斯坦因就曾指出，憲政是主體有組織的輪廓，但行政的內容卻不是來自憲政。而在古德諾之前素有“行政學之父”的美國第28屆總統威爾遜更是吸收他國有關研究行政的理論思想基礎并且明確提出要把政治與行政區分開來，將行政學建立作為一門獨立學科。然而，對于政治與行政二分做出系統的闡釋的還是只有古德諾，他的政行二分思想的獨創性主要表現在以下四個方面：

(1)提出了政行二分思想的經典表述，把政行分開的必要性與民治政府、西方文官制度的歷史背景結合在一起考慮。古德諾在《政治與行政》的第一章“國家的主要功能”中就明確地指出了：“作為政治實體的國家的行為，既存在于對表達其意志所必需的活動中，也存在于對執行其意志所必需的活動中?！彼晕覀兛梢灾溃谒械恼w制中，都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達和國家意志的執行，古德諾把這兩種功能分別稱之為“政治”與“行政”。這一表述成為他的政行二分思想的核心理論基礎。并且，古德諾認為，政治與行政的分開是必要的。為了證明這一點，首先，他提出了民治政府的概念，民治政府實際上指的是多黨制的政治體制。多黨(在美國主要是兩黨)政治作為一種競爭性的政治，政黨依靠競爭性的選舉獲取掌權機會。把政治與行政分開，既有利于通過競爭性的方式促進公共利益的表達，把沖突限制在政治的領域內，促進民主政治的發展，又便于通過行政集權，促進行政效率的提高。因此政治與行政的分開是符合民治政府發展的需要的。而且政治與行政分開的程度與政府民治的程度是相關的，“政府的民治程度越低，國家意志的執行功能和表達功能的區別也就越小”。其次，政治與行政的分開與文官制度發展相互促進。古德諾成書的時期正好是西方文官制度的發展時期。行政的發展通過文官制度真正成為了一個相對獨立的技術性領域，從而使政治與行政二分的原則得以貫徹。文官制度的發展又為政治與行政二分原則提供了保障，改善了民主與效率難以兼得的局面

(2)揚棄了“三分法”，采取兩分的手法使行政機構權利得到擴張。為了進一步闡述政行二分的思想，古德諾對孟德斯鳩的“三分法”做了分析。他認為，孟德斯鳩在《論法的精神》中提出的將政府權力三分為立法，行政和司法的觀點，是有其存在的理論依據的?！斑@種把政府的功能分為三種而非兩種的分法，可能是由于孟德斯鳩的理論在很大程度上是對英國的制度進行研究的結果。在他著書立說的時期，英國大概是當時文明世界中唯一在政府中把執行機構與司法機構嚴格分開的國家”。但是，英國的法官是獨立的，并不意味著司法功能可以被單獨劃分為一種功能。因為在法院里，實際上只具有制定法律和執行法律這兩種功能，而沒有第三種功能。古德諾在理論上以兩權分立而不是三權分立對政府機構進行了整合。確立了新的權力分立、制衡原則。這一劃分明顯的特色是行政機構權力的擴張；它不但固守了行政權力的陣地，而且取得了“表達意志”的權力，行政機關甚至獲得了除立憲、修憲以外的所有領域內的立法職能。從某種程度上說，這甚至是對1787年憲法的一個否定。從而為其后來所提出的一些具有獨特性的行政思想奠定了基礎。

(3)批判了“機構分離學說”，指出政治行政的分離在實踐中是相對的。如果說古德諾對孟德斯鳩的政府功能三分法的批評還比較委婉的話，那么，他對孟德斯鳩的“政府機構分立說”的批評則是非常直接的。古德諾認為：“這一理論獲得的贊同遠遠超出了它的作者認為適當的范圍，現已證明，它的極端形式對任何具體的政治組織都是行不通的。美國的經驗無可爭議地表明了這一點”。因為，政府在實際的運作中，讓一個特定的機關去行使一項特定的功能是不可能的?！氨环Q為執行機構的機構，幾乎在任何情況下都擁有大量的制定法令權或立法權。另一方面，以表達國家意志為主要職責的機關，即立法機關，通常又有權用某種方式控制以執行國家意志為主要職責的機關對國家意志的執行。也就是說，盡管人們能夠區分開政府的兩種主要功能，但卻無法嚴格地規定這些功能委托給哪些政府機關去行使”。由此。古德諾明確指出，政治與行政的分立，是功能上的分立，不能把與這兩種功能相對應的政府機關也進行分立?！鞍衙恳环N功能分派給一個分立的機構去行使是不可能的。這不僅因為政府權力的行使無法明確地分配，而且還因為隨著政府體制的發展，政府的這兩種主要功能趨向于分化成一些次要的和從屬的功能”。

(4)指出政治與行政的分離不是重點，重點在與政治與行政的協調?？梢哉f，政治與行政的協調發展理論才是古德諾對政行二分理論所做出的最具有獨創性的貢獻。古德諾將主要精力放在探討如何實現政治與行政協調的路徑上，在考察美國行政活動運作基礎上，他分析了行政有效開展所涉及到的外部環境，建立了一整套該如何實現政治與行政協調發展的理論系統。這里，筆者著重談一談古德諾的協調思想中，政治對行政進行適當的控制和他的行政適度集權化的思想的歷史繼承性與創造性。

①政治對行政的適當控制的歷史創造性。威爾遜認為“行政管理的任務是由政治加以確立的，但政治無法自找麻煩地操縱行政管理機構”。他認為政治僅僅是起著指導和確立行政管理任務的作用。并且在威爾遜的《行政學研究》一書中，主要闡釋的是政治與行政的領域上的區別，對于它們二者之間是否需要控制及如何控制并沒有做出清楚的闡釋。而古德諾卻提出，保證政治對行政的控制是達到政治與行政的協調的基礎，還提出了政治對行政的控制必須在一定的限度之內進行。他指出“這種控制擴展到國家意志的表達和執行之間產生上述非常需要的協調為止。但是控制擴展的超出了這一限制，它就會立刻失去了其存在的理由”?！斑^分擴展這一控制，還會妨礙有效地行使行政功能。因為在實施這種過分擴展的控制的情況下，行政功能的行使就不會致力于執行一種已經表達出來的國家意志，而是為了一個政黨或社會階層的利益，致力于左右國家意志的表達了”。至于，政治應該對行政哪些具體功能施加控制呢?他認為要從區分不同機構的行政功能人手，不同行政功能包括有執行功能、司法功能、準司法功能(如課稅、具體規劃、選舉等)、統計功能和半科學功能(如專利事務管理、地質勘察管理等)。他認為政治對行政的控制應當限于對