政策工具發展歷史及其分類探討

曹　原

摘要：興起于20世紀80年代的政策工具的研究到現在已經進入了它的高峰期，研究成果頗多；但不可否認，它還存在著不少問題，在關于政策工具的內涵、分類等諸多問題上都沒有個統一的看法，各學者們眾說紛紜。借鑒了大量的資料，對大部分學者的觀點進行了總結，對政策工具的發展歷史和分類進行了簡述。目的主要是對政策工具的相關知識有所了解，為進一步的研究做好基礎工作。

關鍵詞：政策工具；發展歷史；內涵；分類

中圖分類號：D33/37

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)13-0043-02

1政策工具的發展歷史及成果

1.1國外政策工具的發展歷史及成果

對于政策工具研究最早是在20世紀50年代中期由達爾和林德布洛姆撰寫的文章《論現代國家采取的政治——經濟技術》中提出來的。但政策工具研究興起于20世紀80年代。20世紀80年代初的時候，荷蘭的吉爾霍德委員會便得出了以下結論：政策工具知識的缺乏和不足是導致政策失敗的重要原因。所以，為了解決這個問題我們需要建立和發展一門政策工具理論并將之付諸實踐。這時期最有影響力的著作要數1983年胡德的《政府的工具》。到了20世紀90年代及本世紀初，政策工具的研究得到了迅速地發展。目前，它已成為了當代西方公共管理學和政策科學研究的一個焦點主題，同時也正在成長為一個新的學科分支。這一時期的代表作無非要數以下兩本了：一是20世紀90年代初的蓋伊·彼得斯和馮·尼斯潘主編的《公共政策工具；對公共管理工具的評價》；二是萊斯特·M·薩拉蒙主編的《政府工具——新治理指南》。其中筆者尤其要指出《公共政策工具——對公共管理工具的評價》一書，該書是1992年春在荷蘭鹿特丹大學舉行的政策工具研討會上的論文集，在眾多教材中較為全面地反映了當時政策工具研究的狀況，是一本讓我們更好地了解公共政策工具并做進一步研究的很好的參考書。

根據上文知道西方政策工具的真正興起與發展是在20世紀80年代之后，那么其原因有哪些呢?筆者借鑒了陳振民等學者的著作，將原因概述為以下四點：一是政府的管理和政策的執行是很復雜的，這就導致人們對政策執行工具的反思；二是此時西方一些福利國家相繼失敗，政府的工作效率低下，政策時常失靈，人們產生了了解政策失靈的原因和解決方案的強烈要求，而不少解決方案就存在于政策工具的理論之中；三是現代的社會科學領域的學者們開始注重理論與實踐的緊密結合，導致他們對工具性知識的更多地追求；四是政策工具是政策科學研究領域的問題之一，政策科學自身發展到一定階段，自然會將政策工具納入研究重點之一。

1.2國內政策工具的發展歷史及成果

在我國關于政策工具的研究是在本世紀初才慢慢被國內學者所重視的，所以說它在我國的起步較晚，屬于新興研究領域，自然所取得的成果也是有限的。據我國國家圖書館和北京大學圖書館藏文獻進行檢索發現，我國目前還沒有真正意義上的政策工具專著，只有一本中文版譯著，是由顧建光翻譯《公共政策工具：對公共管理工具的評價》一書所得，于2007年1月由中國人民大學出版社出版。其余的成果主要是教材和論文。對公共政策研究進行介紹的教材筆者所知道的主要有：張金馬主編的《政策科學導論》(1992年版)；張國慶主偏的《現代公共政策導論》(1997版)；陳振民主編的《政策科學》(1998年版)；陳振民編著的《公共政策分析》(包括2002、2003年兩版)；陳慶云主編的《公共政策分析》(2006)；陶學榮主編的《公共政策學》(2006)；郭紅玲主編的《公共政策學導論》(2007)；陳潭主編的《公共政策學原理》(2008)；嚴強主編的《公共政策學》(2008)等等。其中還有一本是2006年出版的由龐詩所譯的豪特利和拉米什的《公共政策研究——政策循環與政策子系統》一書，其內容也有關于政策工具的介紹。至于論文也有數篇：2003年的主要是張成福的《論政府治理工具及其選擇》；2004年的主要有陳振民的《政府工具研究與政府管理方式》；2005年的主要有盧霞的《政府工具研究的新進展》，徐程的《政府工具視角：一種審視政府治理的新途徑》，王偉昌的《新“治理”范式與政府工具研究》，儲亞萍的《論作為政府管理工具的合同》；2006年的主要有陳振民的《政府工具研究的新進展》，呂志奎的《公共政策工具的選擇——政策執行研究的新視角》，周奮進等的《政府“治理工具”的選擇與行政行政制約》，余瑤的《當代中國政府工具選擇芻議》，朱喜群的《論政府治理工具的選擇》；2007年主要有楊衛玲的《公共信息；政府治理工具箱中最有效的“軟工具”》；2008年姜國兵的《對公共政策工具五大主題的理論反思》，等等。

2政策工具的內涵

政策工具又稱為治理工具，政府工具，國內外眾多學者都對其從不同的角度做了不同的定義，表述各異。國外主要有以下一些定義：尼德漢認為工具是“公共機構可以合法獲得的統治可能性”。霍格威爾夫認為“工具是行動者能夠使用或潛在地加以使用，以便達成一個或更多目標的事物”。林格林將工具定義為：“致力于影響和治理社會過程的具有相似特征的一系列政策活動”。美國學者萊斯特和斯圖爾特認為政策工具是政策執行的技術。澳大利亞學者歐文·E·休斯把政府工具定義為：“政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調節政府行為的機制”。另一個美國學者薩拉蒙則認為工具是“一個行動者能夠使用或潛在地加以使用，以便達成一個或更多目的的任何事物”。而豪利特和拉米什則指出，政策工具是政府賴以推行政策的手段，是政府在部署和貫徹政策時擁有的實際方法和手段。

國內知名學者陳振民、張成福、陶學榮、嚴強等等都對政策工具的內涵作發表了自己的看法。有的認為政策工具是實現政策目標或結果的手段；有的認為政策工具指的是政府將其實質目標轉化為具體行動的路徑和機制，是政府治理的核心，沒有政策工具，便無法實現政府的目標{有的則認為政策工具是“公共部門或社會組織為解決某一社會問題或達成一定的政策目標而采用的具體手段和方式的總稱”等等。

從以上定義我們可以看出，雖然各個學者對政策工具的定義千差萬別，但這些定義都體現了共同的基本屬性一一公共政策主體在執行政策過程中，在達成政策目標中所采取的手段、方法和途徑。結合這些定義，筆者認為政策工具是公共政策制定主體，尤其是執政黨和政府部門選擇的并具體加以運用以執行公共政策，達成政策目標，從而解決政策問題的途徑和手段。

3政策工具的分類

3.1政策工具的分類簡介

關于政策工具的分類，學者們也是由于角度不同眾說紛蕓，表述各異。綜合起來有以下一些分類結果：荷蘭經濟學家科臣(另一表述為德國經濟學家基爾申)最早試圖對政策工具加以分類。他關注的是一系列執行經濟政策從而獲

得最優化結果的工具。他整理出了64種工具，但是只是列舉，并未作系統化的分類。美國政治學家羅威、達爾和林德布洛姆等人對這些工具進行了寬泛的分類，認為可以分為規制性工具和非規制性工具兩大類。薩拉蒙在前人研究的基礎之上又加上了開支性工具和非開支性工具兩種類型。胡德相比較前幾位學者來說提出了稍顯系統化的分類框架，他認為所有的政策工具無一例外的都會使用到以下四種資源中的任一種或幾種。這四種資源是信息、權威、財力和可利用的正式組織。麥克唐納和艾莫爾則根據工具所要求達到的目標將之分為四類：命令型工具、激勵型工具、能力建設型工具和系統變遷型工具。施耐德和英格拉姆等人的分類與之有些類似，他們認為政策工具可分為激勵型工具、能力建設型工具、符號與規勸型工具和學習型工具四類。著名政策分析家狄龍將政策工具分為法律工具、經濟工具和交流工具三類。這種分類方法在西方比較受推崇。另一種更新近的三分法是管制性工具、財政激勵工具和信息轉移工具。加拿大公共政策學者霍萊特和拉梅什根據政策工具的強制性程度將政策工具分為強制性工具、自愿性工具和混合性工具。此種分類方法在眾多方法中更具解釋力、更合理，在下文，筆者將對之進行詳細介紹。加拿大政策科學布魯斯.德林和理查德.菲德也是根據政策工具的強制性程度將政府工具分為自律型政策工具和全民所有型政策工具，前者強制程度最低，而后者強制程度最高。這種分類為政策工具分類體現政府與社會之間的關系做了基礎性的貢獻。歐文.E.休斯認為政府的干預都可以通過供應、補貼、生產和管制這四方面的經濟手段得以實現。林德和彼得斯則認為政策工具是多元化的，它們可以包括命令條款、財政補助、管制規定、征稅、勸戒、權威和契約。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中將政策工具比作是“政府箭袋里的箭”，并將之分為以下三類：傳統類工具、創新類工具和先鋒類工具。E·S·薩瓦斯認為政策工具有政府服務、政府間協議、契約、特許經營、補助、市場、用戶付費、志愿服務等等。

以上是西方對政策工具的大致分類情況，接下來我們看一下國內主要的分類情況。國內學者的分類總結起來主要有三種，一種是張成福在《公共管理學》中的分類，他政府介入的程度將政策工具分為政府部門直接提供財貨與服務、政府部門委托其他部門提供、簽約外包、補助或補貼、抵用券、經營特許權、政府販售特定服務、自我協助、志愿服務和市場運作。第二種是陳振民的分類，他認為政策工具可分為三大類：市場化工具、工商管理技術和社會化手段。最后一種是陶學榮的分類，他將政策工具則分為：經濟性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具和社會性工具五類。

3.2政策工具分類的不足和困難

(1)不足。

雖然很多學者對在政策工具分類上做出了嘗試，關于這方面的成果也不少，正如上文所述的那樣。但是我們不得不承認政策工具的分類依然存在不少問題。有的分類太過于寬泛不夠具體，從而不便操作。比如說林德布洛姆等人作出的分類。有的分類選用的是列舉法，太過于具體。最大的弊端是難以窮盡，不科學嚴謹。有的分類沒有相互區別、相互排斥。有的分類又太注重借鑒企業的分類了，從而有忽視“公共性”的嫌疑。有的分類對諸如談判、說服等非正式工具沒有加以重視。

(2)困難。

政策工具分類有以上的諸多困難，是有其原因的，這些原因也可以說是現在政策分類不可避免的困難。筆者認為大致有以下幾點：一是政策工具本身包含的內容太豐富了，以至于不同類別之間有時相互交叉。二是我們在研究政策工具時往往處在靜態的角度，這樣容易導致我們分類方式的僵化。三是政策工具分類研究中存在著“灰色領域”，這個領域屬于哪個類別不好判斷。四是政策工具的分類不僅僅是一個技術層面的問題，還涉及很多價值因素在其中。在公共組織中不同價值的選擇和整合是很難的。五是現在社會的公共問題日趨復雜，要想解決這些復雜的問題需要整合不同的政策工具，這也是有一定難度的。總而言之，關于政策工具及其分類的研究依然有很長的路要走。本文借鑒前人的成果小談了一下政策工具的發展歷史和分類，首先是對之有個基礎性的了解，其次是為進一步的研究做鋪墊。