淺論漢代監(jiān)察制度

秦素霞

中國古代監(jiān)察制度是隨著封建制度的強化而發(fā)展的,而漢朝是我國行政監(jiān)察制度的形成階段。秦創(chuàng)建御史大夫府為中央監(jiān)察機構(gòu),在地方設置監(jiān)郡御史。漢承秦制,在中央設御史府的同時,增設丞相司直和司隸校尉為中央監(jiān)察官,在地方設立十三剌史,監(jiān)察地方二千石長吏,并制定了第一個專門性的地方監(jiān)察法規(guī)。

中國古代封建王朝為監(jiān)察政府官員,維護統(tǒng)治秩序,保證國家機器正常運轉(zhuǎn)而設立的監(jiān)察制度。監(jiān)督法律、法令的實施,維護國家法律、法令的統(tǒng)一,參與并監(jiān)督中央和地方司法機關對重大案件的審理活動,是中國古代監(jiān)察機構(gòu)及監(jiān)官的主要職責。

中國古代監(jiān)察制度起源甚早。戰(zhàn)國時,職掌文獻史籍的御史就已有明顯的監(jiān)察職能。秦代開始形成制度,之后便成為歷代的一項重要政治制度。經(jīng)過長期的發(fā)展,這一制度逐步健全和完備。漢代建立后承襲秦制,建立起御史監(jiān)察制度。在行政監(jiān)察實踐中,又逐步建立起刺史制度,初步確立了中國古代監(jiān)察制度的范例。

漢代中央監(jiān)察系統(tǒng)

漢代的監(jiān)察組織主要分為2個系統(tǒng):行政組織內(nèi)部的監(jiān)察系統(tǒng);行政組織外部的監(jiān)察系統(tǒng)。

行政組織內(nèi)部的監(jiān)察系統(tǒng),由丞相負責。丞相府設丞相司直一職。司直的職能是在丞相的領導下進行行政組織的內(nèi)部的監(jiān)察,除丞相(司徒)屬下之中央行政組織外,還“助督錄諸州事”。司直對地方郡國政府的監(jiān)察權(quán)力很大,且頗具權(quán)威性。《漢書·鮑宣傳》說:“龔勝為司直,郡國皆慎選舉,三輔委輸官不敢為奸。”只管京師所設中央政府機構(gòu)的監(jiān)察,不管地方政府的監(jiān)察。丞相司直機構(gòu)設置“從事三人,書佐四人”。人員較為精干,但是在處理監(jiān)察案件時,司直可以調(diào)用丞相府屬吏——丞相史,因而人手短缺的矛盾不難解決。

漢代對行政組織實施監(jiān)察的另一個系統(tǒng),是在行政組織外部設立的御史監(jiān)察系統(tǒng)。這個系統(tǒng)設有2大組織:御史中丞組織;司隸校尉組織。

御史中丞初為御史大夫的重要屬官。御史中丞的職掌,據(jù)《漢書·百官表》可以概括為:1)管理國家檔案,“掌圖籍秘書”;2)領導對地方政府進行監(jiān)察,“外督部刺史”;3)領導中央監(jiān)察組織,“內(nèi)領侍御史”;4)主持對百官的監(jiān)察,“受公卿奏事,舉劾按章”。東漢時,御史臺稱憲臺,仍以御史中丞為長官,但職權(quán)有所擴大。

司隸校尉組織創(chuàng)自漢武帝時期。它的職能不僅是監(jiān)察除三公以外的朝廷百官和京師近郡犯法者。 司隸校尉的身份,頗具特殊性,它即是御史大夫的屬官,又可以反過來監(jiān)察御史大夫,表明了它對皇帝負責的特殊地位。

由于中央監(jiān)察機關有行政組織內(nèi)部和外部監(jiān)察兩大系統(tǒng),而這兩大系統(tǒng)的向下延續(xù)就形成了地方監(jiān)察組織兩大系統(tǒng)。地方兩大系統(tǒng)相互交叉,最后有匯合,構(gòu)成具有特色的刺史監(jiān)察制度。

漢代地方監(jiān)察系統(tǒng)

漢代地方監(jiān)察制度的建立,始于惠帝二年。《漢舊儀》載:“惠帝二年,相國奏遣御史監(jiān)三輔,郡。”由此確立了漢代御史對地方的監(jiān)察制度。歷史上稱漢文帝時代開始的委派丞相屬官出察的行政監(jiān)察形式為“出刺”。這里所謂“刺”,有偵問察探的意思。由于這種官員往往為丞相的下屬官員“史”來充任,于是稱為“刺史”。漢初刺史制度的特點:1)刺史監(jiān)察郡國,同時督察監(jiān)御史;2)刺史不常駐州,而是每年在固定的時間里到所部州去巡查。漢文帝的這一創(chuàng)制,具有重要意義。他將郡和國皆劃入刺史部州,改變了漢處監(jiān)御史只能察郡,不察諸侯的局面。這不僅加強了對郡的監(jiān)察,改進了監(jiān)察體制,而且擴大了對王國的控制與監(jiān)督,為地方監(jiān)察制度的完善,以及日后對王國的削弱及封國制的改革打下了基礎。

武帝即位后,對刺史制度有進行了改革。元封元年,“御史止,不復監(jiān)”。至此,漢代行之八十三年的御史監(jiān)郡制度被正式廢除。元封五年,又“初置刺史部十三州”,并且刺史不再僅是秋分巡視地方,而是“之遷(監(jiān))部”,“假印綬有常治所”,在地方設立了固定的辦公機關。從此,刺史仍是丞相的屬吏,受丞相司直的節(jié)制。

從漢文帝時刺史制度的創(chuàng)立至武帝時期刺史制度的規(guī)范化,刺史都是作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)察組織而存在的。值得注意的是,刺史不僅履行行政組織內(nèi)部的監(jiān)察,而且也負起了監(jiān)察來自行政組織外部的監(jiān)察者——監(jiān)御史的責任。漢代刺史制度的確立與完善,是我國古代國家政治體制成熟的又一重要標志,成為中央政府與地方政府之間聯(lián)系的一個重要環(huán)節(jié),在加強對地方的領導,監(jiān)察地方政治,維護中央集權(quán)和國家統(tǒng)一中,發(fā)揮了重要作用。

漢代監(jiān)察制度的特點

漢代的監(jiān)察機構(gòu)逐漸獨立,自上而下垂直監(jiān)察。西漢初年御史大夫是中央最高監(jiān)察官員,既掌管監(jiān)察,又擔任副丞相,這時監(jiān)察權(quán)和行政權(quán)膠著在一起,難以實行監(jiān)督權(quán),并未成為獨立于行政之外的政治實體。直到東漢初才設立了以御史中丞為首的御史臺,實際上已獨立執(zhí)行監(jiān)督職能,這標志著監(jiān)督權(quán)開始與行政權(quán)相分離。監(jiān)察機構(gòu)基本上從行政系統(tǒng)中獨立出來,從中央到地方都有專門機構(gòu)和職官,自成體系。這是歷史上的一大進步。地方監(jiān)察官直接由中央監(jiān)察機構(gòu)統(tǒng)領,由中央任免。作為“天子耳目”的監(jiān)官有相對的獨立性,從而為監(jiān)察制度的逐漸完善和監(jiān)察效能的發(fā)揮提供了組織保證。

漢代有頗為系統(tǒng)的監(jiān)督法律體系作保證。如制定了第一個專門性的地方監(jiān)察法規(guī)——“六條問事”。它是古代最早的有系統(tǒng)的監(jiān)察法規(guī),成為漢代刺史行使監(jiān)督權(quán)的法律依據(jù),起到了約束刺史活動和防止權(quán)力濫用的作用。

漢代監(jiān)察制度不僅有了行政組織內(nèi)部監(jiān)察與行政組織外部監(jiān)察兩大系統(tǒng),而且規(guī)定了監(jiān)察組織之間的相互監(jiān)察制度。這一制度,將監(jiān)察者置于被監(jiān)察之中。這種對監(jiān)察者的監(jiān)察,旨在保證監(jiān)察工作的健康開展。以權(quán)力制約權(quán)力,使執(zhí)法者也在法律的監(jiān)督之下,才能保證權(quán)力運用的正當性,保證權(quán)力不被濫用與誤用。

(作者單位:河北省內(nèi)邱縣第二高級中學)