他山之石：美國財產申報制度是怎么出臺的？

史　律

民眾心里形成這樣的思維定勢:“華盛頓是骯臟的，需要監督。”

1974年8月9日下午，尼克松最后一次走過白宮草坪，最后一次登上總統直升機向他的支持者揮手致意。“陸戰隊一號”的螺旋槳噠噠作響，升空而去，在華盛頓的夏空中逐漸消失。“我們漫長的國家噩夢結束了。”緊急宣誓繼任的福特總統這樣鼓勵被水門事件打擊了信心的美國民眾，“我們的憲法是有效的。我們偉大的共和國是法治而不是人治。”

福特的誓詞宣告了一個立法高峰的到來。為了確保法治原則，重建美國民眾對政府的信心，白宮和國會隨即投入了長達數年的“后水門立法運動”，對水門事件所暴露出來的美國法律漏洞進行大修大補，其中就包括政府官員財產申報方面里程碑式的《政府倫理法案》。有意思的是，這一類防堵官員腐敗行為的立法，似乎總需要一些災難性的丑聞才能推動。

反貪的政治盤算和民意基礎

美國的選民習慣于看候選人個人表現去投票，而相對不太理會其黨派歸屬。也因此，初生牛犢們在第一次出馬競選國會議員的時候，總喜歡把美國國會描繪成一個腐敗不堪的臭泥潭，而自己就是那個要降臨國會山收拾乾坤的救世主，為此常設計反腐提案來吸引選民。一兩個新議員的這類說辭不足影響民意，但當這類說辭在政治新人中成為一種長久流行的文化，民眾的心里就隨之形成了思維定勢:“華盛頓是骯臟的，需要監督。”

政客和民眾長期如此互動的結果，反腐提案成了有效贏取選票的殺手锏。美國國會和各州議會永遠會有關于加強官員財產申報的新提案等待審議，一旦出現比較明顯的腐敗案件造成政治危機，這些提案就會有較大幾率進入表決程序，并獲得通過。自二戰以來，美國對官員財產申報的規定就這樣逐年演進，不斷加嚴，終于到達了一個在很多外人看來已經接近神經質的嚴格程度。

第二次世界大戰期間，美國的政府項目和公共開支暴漲，官員的權責隨之水漲船高，監督政府官員的經濟行為也因此變得突然重要起來。二戰的炮火剛剛消停，參議員莫斯就提交了官員財產公開的法案，并在沒有通過的情況下不斷發起新的投票動議。幾年后，另一名年輕氣盛的參議員巴內特也提議建立官員行為規范保障廉潔。在50年代保守心態彌漫的美國，這些法案的進展都不順利。直到艾森豪威爾總統的幕僚長阿丹姆斯爆出受賄丑聞，年輕參議員們的這些設想才得以實現。

阿丹姆斯中年從政，做過聯邦眾議員和新罕普什爾州州長，由于艾森豪威爾總統對他的信賴和他本人調和內閣矛盾的出眾才干，他在50年代擔任白宮幕僚長的時候被人稱為“美國的影子總統”。此公在他權勢熏天的1958年一跤摔進了受賄的丑聞里:他收受了紡織商古德凡一件名貴的駝毛外套和一條東方風格的地毯，而聯邦貿易委員會當時卻正在調查古德凡的某些可疑商業行為。雖然沒有證據顯示阿丹姆斯因此為古德凡謀取了什么特殊赦免，但這種收禮行為本身顯然已經超出了美國公眾對政客的容忍度。“影子總統”阿丹姆斯因此掛冠離去后，艾森豪威爾內閣一下子陷入混亂不能自拔，直到這屆政府任滿結束。

阿丹姆斯丑聞彰顯了監督官員收入來源的必要性，美國國會在1958年通過了《政府服務倫理規定》，要求任何在政府工作的人員都不得接受可能會影響其職務決策的禮物和幫助。這項規定直接禁止了接受禮物和幫助的行為，而不考慮官員隨后是否有回報行為，是規范官員行為的一大進步。但在1958年，國會通過的這項規定僅僅只是一個行政指導意見，尚未正式成為有約束力的規定。直到60年代中期，在國會山再次連續發生腐敗丑聞的背景下，白宮和國會才正式規定官員的經濟利益不得和其政府職務有利益沖突，國會兩院分別成立官員行為標準委員會，開始對官員的財產來源進行全面監督。

后水門時代的立法

1974年的水門事件如同一聲驚雷，造就了整整一代美國人對政府的嚴重不信任感。保守主義傳統強大的美國立法機構也一改過去審慎多疑的態度，開始大刀闊斧地推出約束官員行為的法案。1978年，國會總結以前的各項規定，通過了《政府倫理法案》，對立法、司法、行政三種政府機構的官員統一做出規定，所有官員必須填寫統一的財產登記表格如實報告其財產和收入。對于由此而來浩如煙海的官員財產登記表格，則由《政府倫理法案》規定建立的美國廉政署來審閱監察。

之前反對這項立法的理由之一是，如果規定官員財產全部公開，而一般公民的財產則不必公開，那么對于一個在選舉中迎戰無官職公民挑戰的在職官員來講，這項規定就是在制造不公平競爭。這種反對聲音雖然明顯是出于當選官員維護自己職位的利益考慮，卻也不無道理。有鑒于此，《政府倫理法案》還進一步規定，無官職但有意參加競選公職的公民也必須公開其財產和收入。換言之，假如一個普通公民的財產和收入被認為和他/她要競選的職位有利益沖突，那么他就必須先出售有利益沖突部分的資產再來競選，否則連競選的主意都不用打了。

水門事件之后一項比較大的丑聞，當數1987年眾議院議長賴特通過賣書變相從游說集團收受酬金的丑聞。和水門事件一樣，這樁丑聞也促成了官員財產監督的進一步嚴格化。1989年生效的《倫理改革法案》除了對財產登記做了增補規定之外，還進一步規定，國會議員在卸職后一定年限內不得出任和在職期間的職權有利益沖突的公司職位，聯邦雇員不得接受類似“車馬費”一類的禮節性酬金。同時根據這項改革法案，美國廉政署脫離人事署，成為獨立向總統負責的強勢機構。十幾年后的2007年，圍繞國會共和黨的一系列游說集團丑聞又促使美國加重在官員財產申報方面的處罰力度。在財產申報表格上作假不僅要付出高達5萬美元的罰金，還構成足以判作假者入獄的刑責。

過于嚴苛了嗎？

美國對官員財產不得與其職位有利益沖突的規定經過多年的增補，已經到了讓很多人都不愿意進入政府工作的地步，生怕一不小心就觸犯了某條細則。按現行規定，官員任何一項超過1000美元價值的財產都必須登記入檔，否則就有可能被認為是有意隱瞞財產。但在一個健身器就價值3000多美元的美國，漏報一項1000美元的財物實在是太容易了。被小布什政府邀請去做國防部次長的阿特伍德對《福布斯》記者抱怨說，他舍棄通用汽車公司60多萬美元的年薪去做一個年薪不到9萬的職位，就職前還必須不顧行情馬上出售大筆通用汽車的股權。這至少100萬美元的損失也就罷了，他還必須為自己重新購買一份人壽保險和一份醫療保險，以確保通用汽車倒閉的時候他能夠有保險可用。否則，他手頭的保險計劃就會被認為和國防部次長職務有利益沖突，因此他就有可能為了保證通用不破產而把該給其他公司的政府合同給通用汽車。

《福布斯》的評論員問道，這種規定是否已經違背了官員財產申報制度的本意，傷害了政府的效率，使得能人不愿意進入政府服務公眾？

與這種質疑聲音相反，公民權益團體如“共同事業”等組織卻還在積極推動加強對官員財產和收入的監督。在他們看來，近年來美國政界的系列丑聞，不是因為法規多了官員就容易一不小心觸犯某條，而是因為立法不完善和司法執行缺乏力度，才導致的議員們腐敗。“共同事業”的現階段主要努力方向是，把財產申報和收入登記制度的適用范圍向下延伸，至少要議員雇來的助手也做到定時填寫這種表格；游說團體對政客的游說、即使不涉及到送禮問題，其行為也必須馬上上網向公眾公布；作為行政機構的廉政署，其監督范圍必須包括參眾兩院的議員，國會不可以只靠自己設立的官員行為標準委員會來監督自己，等等。由于美國的民意仍然是以“骯臟華盛頓”的印象為主，在可以預見的將來，這些組織提出的進一步監察官員的方案將不難在某個腐敗丑聞案期間通過，其難度會遠低于他們的對頭所設想的調整方案:降低財產申報難度、保護公務人員的隱私權。(作者為美國加州大學洛杉磯分校公共衛生學院高級研究員)■