《土地管理法》修改，農民需要發言權

楊正蓮

“聽說有一個農村集體建設用地流轉辦法要出臺，這個能夠規范宅基地換房，是不是？” 走在貫莊已經支離破碎的村莊里，賈秋發忍不住回頭問。

在賈秋發樸素的思想里，只要是合法的就是合理的。他們不曾留意，作為涉及到所有人利益的《土地管理法》，還正在修訂當中。

《土地管理法》的修訂，主要是為了緩解類似于貫莊以及東麗區的征地而引起的各種矛盾。據《中國新聞周刊》了解，這次修訂的重點包括農村集體建設用地流轉、征地制度改革、土地出讓收益分成改革和土地審批制度改革等四大問題。每一個問題都和賈秋發們密切相關。而這些問題，也是賈秋發多年來拖著不夠利索的左腿奔波于天津和北京各級政府之間，“上下求索”的理由。

賈秋發不知道，這一次的法律修改能夠在多大程度上保護像他這樣的農民利益，他當然也沒有想過，是不是可以通過什么途徑把自己的利益訴求反映到法律修改當中。他和其他廣大農民一樣，習慣了依賴政府。

這不能怪賈秋發——中國的法律制定和修改慣例，尚沒有給過農民賈秋發們這樣的機會。顯然這一次也不例外。

《中國新聞周刊》記者長期跟蹤采訪發現，本次《土地管理法》的修改，很大程度上依然不能擺脫“部門立法”的窠臼，各利益相關方也缺乏平等博弈的機會。

利益主體缺席

3月下旬，關于《土地管理法》修訂草案正在各個地方國土資源部門征求意見的消息見諸報端。涉及農地流轉、農民利益保護的內容成為各方關注的焦點。

《中國新聞周刊》記者為此持續聯系相關研究機構和高校中長期關注農村和土地問題的學者，試圖了解法律修改過程中的具體情況。但采訪卻最終發現：數位在農村和土地問題上頗有見地的專家和學者均表示，自己并沒有參與修改，也沒有被邀請征求意見。

《中國新聞周刊》獲得的一份內部材料顯示，國土資源部早在2003年就正式啟動了《土地管理法》的修訂工作。彼時，國土資源部還專門為此成立了以分管副部長為組長的修訂工作領導小組，由國土資源部內有關司局和事業單位領導和處長參加的起草小組。起草小組委托部分地方政府起草了地方建議稿。在這些研究的基礎上，開展起草工作。形成初稿后，起草小組先后赴成都、深圳、杭州等地開展調研和座談，并聽取地方意見。隨后，主要開始在國土資源系統內征求意見。

一位長期關注土地問題的專家認為，《土地管理法》涉及到所有人的利益，其修訂過程應該向全社會公開，“首先應該在國土資源系統內部的專家層面公開，而不僅僅是面向管理層公開，要讓專家來參與修改，完了以后，再向社會公開。”

“他們可能也請了一些專家，但這是一種非正常化的操作。”一位接近國土資源部的學者告訴《中國新聞周刊》，“這些專家可能只是在一個非常有限的層面上參與。真正的專家參與應該是來自于各個方面能夠代表各個方面的利益，而不僅僅是去幫忙寫法律。”這位不愿意透露姓名的學者同時表示，他所在的單位去年曾經提出過一些修改意見，但“實際上就是一些基礎工作”。

也有多位學者表示，曾經收到過“征求意見稿”，但是多數人表示：“沒用，很失望，沒有提交意見。”一位長期研究土地所有權制度方面的學者認為：“征求意見的方式沒有形成一個正常的、平等的對話機制。”

據悉，《土地管理法修訂草案》經過國土系統內部的幾輪征詢意見之后，已經于4月29日在北京召開論證會。該會議由國土資源部領導主持，全國人大專門委員會、國務院法制辦、有關研究單位和高等院校等單位的專家、學者應邀出席。

“與會專家、學者認為，國土資源部關于《土地管理法》修改的思路清晰，主線明確，基本框架比較合理，并進一步就明確征地范圍、集體建設用地流轉、維護農民土地權益等內容展開討論，提出了有價值的建議和意見。”《中國國土資源報》如此評價這次論證會。

《中國新聞周刊》先后采訪農業部、住房和城鄉建設部、全國工商聯房地產商會，以及房地產開發商等利益相關方均表示，自己所在的單位沒有參與其中。

“強化行政管理”

利益主體在立法環節缺位的結果，就是民眾在具體工作中的參與性難得保障，相對被動。

“政府部門的管理權力太多。在土地交易、土地儲備等環節，民眾參與性差。”一位了解《土地管理法》修訂內容的學者認為，由土地管理部門主導而缺乏利益主體參與的法律修改，導致的結果就是更加強化了行政管理，而忽視了法律的公平性。

前述接近國土資源部的學者告訴《中國新聞周刊》，“這些東西必須靠專家去做，專家是中立的，他會考慮整體的利益。但是，我們的立法沒有這么去做，即使是在國土資源系統內部也只是一少部分人在做。”

國土資源部法律中心顧問楊重光認為，《土地管理法》要適應市場經濟的要求，要建立在改革的基礎上去修改。

楊重光是《中國新聞周刊》記者接觸到的、為數不多的對于《土地管理法征求意見稿》認真審閱，并逐條批注的學者之一。他指著批注得密密麻麻的《征求意見稿》告訴《中國新聞周刊》，現有的法律并沒有得到很好的修改，“大家都不滿意還不如不修改，要修改就要有所突破。”

楊重光所說的突破包括，從根本上界定現有的土地基本制度，“所有制的劃分是不科學的，為什么說城市是國家的？農村是集體的？在計劃經濟時代，城市、企業和所有的組織機構都是國家的，因此認為這些單位和人所使用土地的也是國家的，這是用使用權來決定所有權，在計劃經濟時代這是行得通的。可是20多年來城市范圍不斷擴大，農民變市民，怎么區分農村和城市？目前還是行政手段。這就陷入了一個上層建筑決定經濟基礎的悖謬。”

“歸國家所有的土地，從理論上講，農民應該也有份。國家和農村集體所有權在權利上是平等的，因此農民享有的權利應該更多，但實際上農民明顯處于不平等地位。”楊重光告訴《中國新聞周刊》，“城市用地和農村用地在權利上也應該是平等的，城市用地不能成為國家用地的代名詞，城市用地不等于國家用地。”

楊重光進而認為，土地維系著老百姓的切身利益，而《土地管理法》包含了利益、利害關系，“財產不清楚、利益不清楚，就不可能公平。”

中國政法大學民商法教授李顯冬接受《中國新聞周刊》采訪時表示，為避免“社會利益部門化、部門利益集團化、集團利益法制化”，就必須要公開公正，“在起草階段可以行政委托是無可厚非的，但是最后的制定階段一定要讓全國人民參與，使之擺脫部門利益的束縛。”★