“大城管”：城市管理的自我救贖？

韓　永

每次走向小攤小販,鐘祥都有一種莫名的緊張。

在北京城管部門上班已經兩年多了,他一直沒有走出這種情緒。他總是預感,在把小販的東西搬上車的一剎那,會有人在背后給他一下子。

與很多剛上班的新同事一樣,他總是陷入一種邏輯的悖論中:小攤小販不查不行,因為它實在有礙市容;但這樣查也不行,因為沒給人家留一條活路。

最近,鐘祥在網上看到一條消息,住房和城鄉建設部正在研究通過一項新的制度,或許會給那些無證小商販帶來一條活路。這一制度叫做“大城管”改革,其核心內容是:成立城市管理委員會,由市長任“一把手”,統籌各職能部門,實現城管的管理權和執行權統一。

“大城管”模式被普遍認為將化解城市公共空間管理矛盾,給予弱勢群體更多可分享空間。據了解,目前該辦法已開始向公眾征求意見。

只是“堵”而沒有“疏”

主管這項工作的官員,是住房和城鄉建設部政策研究中心城市建設和管理研究處處長翟寶輝。他向《中國新聞周刊》澄清,這一制度,并非如媒體所說是住建部的意向,只是自己申請的一個研究課題。在媒體一股腦兒將這一制度扣給住建部時,他有點擔心這一課題的前途。

鐘祥所說的“留條活路”,指的是城管事務不再是城管局一家唱戲,而是由多家與基礎設施和城市公共空間相關的部門一起組成一個“大城管”,共同解決城市管理難題。其成員包括建設局、園林局、市政局等。在有些較早試點的城市,比如江蘇淮安,“大城管”甚至還包括了公安、民政和工商等權力機構。

“這就好辦多了。”鐘祥說,因為對于無證小商販來說,解決問題要分為好幾個步驟。“首先,如果家里確實困難,又符合有關標準,可以向民政局求助;家庭確實困難,不符合有關標準的,還可以找其他部門給條出路。比如由工商部門安排另外找個地方。”“上游和下游的問題解決了,留給城管局的壓力就小多了。”

翟寶輝說,這一制度的初衷并不是專為流動商販設計的,“流動商販可能只占其業務的百分之一”。但他同時表示,這一制度的核心是建立一種協調機制,在資源充分整合的情況下,就能夠為很多問題提供解決之道。

而在現有的體制下,城管只負責清理,不管清理的對象之前是什么狀況,也不管清理之后他有沒有新的謀生路徑。在一個情緒密布的狹小的空間內,沒有退路的雙方最終只會把情緒推向極端化。

在鐘祥當城管的前一年,2006年8月11日,流動攤販崔英杰刺死了北京海淀監察大隊的副隊長李志強。當時,他認為這只是個偶然的事件,現在,他改變了這一看法。“如果只是‘堵而沒有‘疏,這樣的沖突早晚會發生。”

2008年6月份,他也有了一次這樣的經歷。當時他和同事正往車上搬一個烤紅薯的桶,對方忽然間從腰間拔出刀來,瘋了似地追著他和同事砍,他們連忙放下東西,開車逃命。后來從派出所得到消息,這個四五十歲的男人,家里養著兩個病人,申請了幾回低保都沒有成功,又沒有其他手藝,除了賣紅薯,他沒有其他的出路。

鐘祥說,很多小販的情況其實都和崔英杰差不多。在城管執法人員執意要砸掉他們唯一的飯碗時,就會逼出他們的“孤注一擲”來。“這跟人性不人性執法沒有多大關系。在利益面前,態度甚至可以忽略不計。”

中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞同樣對人性執法的效果表示懷疑。“(城管執法)這里面當然有個合理和科學的問題,但不要把它推向極端。”牛鳳瑞說。

城市管理中的人治色彩

流動商販與城管沖突頻仍的另一原因,與城管隊員的編制和管理體制有關。

城管局成立的時間較晚,他脫胎于配合中央關于建設文明城市、衛生城市的評比活動而產生的監察大隊。這是個從各大執法部門中抽調而來的“雜牌軍”,在有重大檢查和迎接重要活動時迅速成立,又在活動結束后恢復原狀。這種狀況一直持續到1997年。當年,國家把幾種行政執法權合而為一,交給一個新成立的機構,就是城管局。

由于此時編制已被各行政部門瓜分,改革者對這一部門也缺乏足夠的重視,致使城管局很多執法人員沒有公務員的編制。按今年6月份因待遇太低而鬧罷工的濟源城管大隊相關人士的說法,其公務員與非公務員之間的比例大約為1:4。在有限的財政撥款無力養活超編人員的情況下,通過罰款補足剩余的部分于是成為共識之選。

同時,這些非公務員執法行為的合法性也受到廣泛質疑。按照相關法律規定,執法局的執法人員必須是公務員。其他人員如果代行執法,必須取得行政機關的委托授權。

翟寶輝說,“大城管”的改革,由于城管局在其中的重要協調地位,其成員理應取得公務員編制,“讓事業單位人員在其中協調顯得有點不倫不類”。

城管執法有很多的靈活因素,由于沒有相應的法律制約,其工作范圍非常不穩定,因而編制數量的確定也是個問題。“比如對于花費城管相當大精力的流動攤販,”翟寶輝說,“就存在明顯的‘看領導眼色行事的情況。有領導說,小商小販你還不管一管,城管局就下大精力管一管。又有領導說要適當解禁街頭流動商販,就不敢管了。后來辦奧運,又有領導說要管起來。”

城市管理中典型的人治色彩,也是翟在制定“大城管”制度時重要的考量因素。“在現有的體制下,我們還是要借助行政的力量,就是要發揮市長的作用。”“但這只是個過渡機制,最終目的還是依法行政。”

由于城市的發展水平參差不齊,牛鳳瑞對制定一部法律的效果表示懷疑:“法律可能對一些城市適用,對另外一些城市則是隔靴搔癢。制定法律前,必須要充分估計到城市之間的差異性。”

權力擴張?

有學者對“大城管”中可能存在的權力擴張持警惕態度。

北京市民李懿亮說:“城管的職能本來已經泛濫,幾乎無所不管。現在又在前面加了個‘大字,那要大到什么程度?”

翟寶輝承認,在“大城管”改革中,城管局的地位有所加強,“它事實上對城管委的其他成員行使一種監督的權力”。江蘇淮安城管委每個月對成員單位進行一次考評,考評的得分高低與單位或領導的業績掛鉤,而考評的具體執行,大多由城管局的工作人員完成。

鐘祥不是很認同城管權力過濫的說法,他認為城管的很多權力都是“被遺棄的權力”,“比如對流動攤販的管理,其他部門都是唯恐避之而不及。”

翟寶輝認為,除城管局之外,可能還存在另外一種濫權,就是城市的領導人濫用城管的權力,來完成其心目中的城市規劃。“比如市長想3～5天讓城市大變樣,也不是沒有這樣的例子。”

城管的對口管理也是關注的焦點。翟寶輝在大綱中建議,城管的行政指導機構,中央由住房和城鄉建設部以城市建設司為基礎,設立城市建設與城市綜合管理指導司,或單獨設立城市綜合管理指導司;建議各省(自治區)由住房和城鄉建設廳以城市建設處為基礎,設立城市建設與城市綜合管理指導處,或單獨設立城市綜合管理指導處。

雖然“行政指導機構”的說法非常委婉,還是有專家提出了異議。一位接受《中國新聞周刊》采訪的業內人士說:“‘大城管,是協調政府內部的利益關系,而不是擴張某一個部門的權力邊界。”

專家分析,“大城管”的改革嘗試,只是明確“城管是什么,城管做什么”的第一步,要使城管徹底“摘帽”,要實現“執法型城管”向“服務型城管”的轉變,要使城市公共空間管理與弱勢群體利益達到平衡,出臺《城市管理法》才是根本的解決之道。★