社保航母再添新燃料

仲　維

《境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實(shí)全國社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》的推出，意味著上市公司國有股劃轉(zhuǎn)社保正式啟動(dòng)。

6月19日，財(cái)政部、國資委、證監(jiān)會(huì)和社保基金會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實(shí)全國社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》（下稱“《辦法》”）。根據(jù)該《辦法》，股權(quán)分置改革新老劃斷后，凡在境內(nèi)證券市場首次公開發(fā)行股票并上市的含國有股的股份有限公司，除國務(wù)院另有規(guī)定的，均須按首次公開發(fā)行時(shí)實(shí)際發(fā)行股份數(shù)量的10%，將股份有限公司部分國有股轉(zhuǎn)由全國社會(huì)保障基金理事會(huì)持有。標(biāo)志著經(jīng)多年討論、各方呼吁的上市公司國有股劃轉(zhuǎn)社保正式啟動(dòng)。

一度叫停的國有股“減持”

全國社會(huì)保障基金（下稱“全國社保基金”）作為戰(zhàn)略性儲(chǔ)備基金和老百姓的保命錢——用于彌補(bǔ)今后人口老年化高峰時(shí)期的養(yǎng)老金缺口，是中國各地社會(huì)保障的最后一道防線——一直存在著缺口大、欠賬多的問題。因此，從2000年8月創(chuàng)設(shè)的全國社保基金伊始，關(guān)于劃轉(zhuǎn)國有股充實(shí)社保賬戶的建議就不絕于耳。

清華大學(xué)金融學(xué)系主任李稻葵曾建議“社保基金買‘大小非”。盡管5623億元（2008年年底“社保金”賬面資產(chǎn)總額）買不了“大小非”（事后其申明原意是“用社保基金解決‘大小非問題”而非“買入”），但表達(dá)的應(yīng)該算是“共識”。社保基金成立之初，“國有股減持”就曾是其最重要資金歸集渠道。

早在2000年全國社保基金成立之初，經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉就建言，用國有資產(chǎn)存量解決政府對老職工養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)問題，乃是目前唯一現(xiàn)實(shí)選擇。他主張將部分國有凈資產(chǎn)或國有股股東權(quán)益劃撥給全國社保基金理事會(huì)，并記入老職工個(gè)人賬戶。

2001年6月12日，國務(wù)院正式發(fā)布《減持國有股籌資社會(huì)保障資金管理暫行辦法》（下稱“《暫行辦法》”），其中，核心的是第五條，即新發(fā)、增發(fā)股票時(shí)，應(yīng)按融資額的10%出售國有股；最受爭議的是第六條，即“減持國有股原則上采取市場定價(jià)方式”，把高價(jià)減持和首發(fā)、增發(fā)“捆綁”起來。

就在2001年6月14日，上證綜指創(chuàng)出歷史2245點(diǎn)新高后，股市即全面轉(zhuǎn)入大熊市。迫于國有股減持的壓力，僅僅4個(gè)月后，10月22日，證監(jiān)會(huì)不得不緊急叫停“國有股減持”的相關(guān)規(guī)定；2002年6月23日，國務(wù)院正式?jīng)Q定，除國有企業(yè)海外發(fā)行上市繼續(xù)執(zhí)行“暫行辦法”外，對國內(nèi)上市公司停止執(zhí)行“暫行辦法”中關(guān)于利用證券市場減持國有股的規(guī)定，并不再出臺具體實(shí)施辦法。

2003年，十六屆三中全會(huì)以文件形式明確“采取多種方式包括依法劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金”，同年全國社保基金人員擴(kuò)編，設(shè)立股權(quán)部，負(fù)責(zé)劃撥股權(quán)的管理工作。2004年，由財(cái)政部、國資委和全國社保基金理事會(huì)等部門牽頭成立“股權(quán)劃撥研究領(lǐng)導(dǎo)小組”。 中共“十七大”也提出要多渠道籌集社保基金，彌補(bǔ)基金的缺口，但由于利益的復(fù)雜博弈和考慮到對資本市場的影響，該項(xiàng)工作遲遲沒有真正啟動(dòng)。

800億元國有股“大轉(zhuǎn)持”

在當(dāng)前應(yīng)對金融危機(jī)的特殊語境下，啟動(dòng)國有股劃轉(zhuǎn)社保基金的計(jì)劃，無疑是一項(xiàng)具有實(shí)質(zhì)意義的重大民生之舉。

首先，目前全國社保基金的資金規(guī)模不足以應(yīng)付老齡化浪潮的到來；其次，股權(quán)分置改革完成后，今年是“大小非”解禁高峰之年，如能將部分國有股權(quán)轉(zhuǎn)由社保基金持有，社保基金長期投資理念將部分化解“大非”減持對市場的壓力。而2006年年初，湖南有色金屬成為第一家社保基金境外由“減持”改“轉(zhuǎn)持”國有股的公司，也為社保基金直接管理國有股權(quán)積累了經(jīng)驗(yàn)。

四部委在公布《辦法》的同時(shí)，還公示了需要履行轉(zhuǎn)持義務(wù)的131家上市公司826家國有股東的名單，指出，“自公告之日起，應(yīng)轉(zhuǎn)持股份予以凍結(jié)。國有股東對轉(zhuǎn)持公告如有異議，應(yīng)在公告發(fā)布后30個(gè)工作日內(nèi)向國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)反饋意見，由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)予以重新核定。如果在30個(gè)工作日內(nèi)，已被凍結(jié)股份的上市公司國有股東，還沒有向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出異議的，將由中國證券登記結(jié)算有限責(zé)任公司（下稱“中國結(jié)算公司”）實(shí)施轉(zhuǎn)持。”

按照中國人民大學(xué)金融信息中心主任楊健估計(jì)，這131家上市公司826家國有股東如果正常履行轉(zhuǎn)持義務(wù)充實(shí)社保基金，“市值大概有800億元”。 業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這800億元資金無論對解決長期以來社保資金的匱乏，還是對股市投資理念由投機(jī)向長期投資、價(jià)值投資、責(zé)任投資的轉(zhuǎn)變，作用都是積極的。

轉(zhuǎn)持《細(xì)則》有望很快出臺

“這次劃轉(zhuǎn)使得‘國有資產(chǎn)變成了‘公有資產(chǎn)，在產(chǎn)權(quán)歸屬上有了新的突破。”在國外，國有和公有是兩個(gè)不同的概念，而在中國，這兩個(gè)概念常常合二為一。 “‘公有指的是全國人民共同擁有，‘國有是指財(cái)產(chǎn)掌握在政府的手中。這次國有股劃轉(zhuǎn)社保基金就是從‘國有劃歸到了‘公有，受益人是目前全國享受社會(huì)保障的這2億多人，以后范圍還會(huì)擴(kuò)大到13億人民。”

但也有很多人認(rèn)為，劃轉(zhuǎn)是“錢從地方政府的口袋里挪到了中央政府的口袋里”——在符合劃轉(zhuǎn)條件的上市公司國有股東中，既有中央企業(yè)、中央企業(yè)的子公司，又有地市級國有企業(yè)及其子公司，甚至還有地方政府部門。由此，地方和中央的利益如何分配，地方的國有股到底是屬于地方財(cái)政還是中央財(cái)政的問題成為熱議。

此外，國有股轉(zhuǎn)持社保基金后導(dǎo)致控股權(quán)旁落外資的問題也被普遍關(guān)注。最典型的案例是南京銀行和寧波銀行。

目前，共有11家上市金融企業(yè)需轉(zhuǎn)交國有股，由于中國對大銀行在控股權(quán)方面的限制，工商銀行、中國銀行等幾個(gè)國有大銀行不存在控股權(quán)旁落外資的問題，但南京銀行、寧波銀行等外資股東持股比例較高的國有參股銀行，則面臨國有股轉(zhuǎn)持后外資控股的局面。

相關(guān)資料顯示，南京銀行第一大股東——南京市紫金投資控股有限責(zé)任公司（下稱“南京紫金”）持有24514萬股股份，占南京銀行總股本的13.35%；第二大股東——法國巴黎銀行持股23170.51萬股，持股比例為12.61%，與南京紫金僅相差0.74個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)《境內(nèi)國有股轉(zhuǎn)持公司國有股東的轉(zhuǎn)持?jǐn)?shù)據(jù)表》，南京紫金所持南京銀行的股份由其母公司南京市國有資產(chǎn)投資管理控股（集團(tuán)）有限責(zé)任公司無償劃撥后，南京紫金持股將減少至21234萬股，持股比例跌至11.56%，法國巴黎銀行將一躍而成為南京銀行的第一大股東。

寧波銀行第一大股東——寧波市財(cái)政局持股數(shù)量為2.7億股，持股比例為10.8%；第二大股東——華僑銀行（母行是新加坡華僑銀行）的持股比例為10%，僅僅低0.8個(gè)百分點(diǎn)。在劃撥10%（2489萬股）的寧波銀行國有股份后，華僑銀行將一躍成為寧波銀行第一大股東。“股權(quán)分散，會(huì)造成原轉(zhuǎn)持前董事會(huì)的股東結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，進(jìn)而會(huì)影響上市公司治理結(jié)構(gòu)和其他股東的權(quán)益。”中國人民大學(xué)金融信息中心主任楊健不無擔(dān)憂地表示。

不僅是針對中央與地方的財(cái)產(chǎn)界定以及國有股控制權(quán)旁落問題，“還有陸陸續(xù)續(xù)發(fā)現(xiàn)的其他問題，目前我們正在搜集有關(guān)問題”。中國財(cái)政部企業(yè)司司長賈近日則表示，財(cái)政部等部委最近會(huì)出臺國有股轉(zhuǎn)持《細(xì)則》，“將涉及國有股轉(zhuǎn)持具體操作層面的一些問題。目前正在核實(shí)階段，需要一個(gè)月的時(shí)間。” 這意味著，困擾中國資本市場將近十年的國有股流通這個(gè)“老大難”問題，有望在8月份開始劃轉(zhuǎn)。

釋放四大政策信號

此次“實(shí)施辦法”的推出，至少釋放四層政策信號：

一、償還社保“歷史欠債”，化解中央財(cái)政壓力。1995年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，要求各地區(qū)和有關(guān)部門開始制定社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案。1997年，國務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，首次將全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工統(tǒng)一、強(qiáng)制納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇。

經(jīng)過十多年的努力，全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會(huì)保障制度改革取得了長足的發(fā)展，但個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行，缺口至少超過1萬億元，如果再加上社會(huì)統(tǒng)籌賬戶缺口，則中國城市人口的公共養(yǎng)老金缺口至少在2萬億元以上。如何完成制度斷層的對接與跨越，正是社保基金創(chuàng)立的一大功能。因此，國有股按比例無償劃轉(zhuǎn)給社保基金，實(shí)際是在償還國有企業(yè)對社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的“歷史欠賬”。

二、應(yīng)對人口老年化，提速社保改革進(jìn)程。根據(jù)人口老年化的國際標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%，即意味著這個(gè)國家或地區(qū)的人口處于老齡化社會(huì)。

20世紀(jì)90年代以來，中國的老齡化進(jìn)程加快：1990年，中國65歲及以上老年人口為6299萬人，占總?cè)丝诘谋壤秊?.57%；而截至2007年年底，65歲及以上老年人口已增至12354萬人，占總?cè)丝诘谋壤?.35%。可以說，中國目前已經(jīng)進(jìn)入老年化社會(huì)，且保持著很高的遞增速度。據(jù)預(yù)計(jì)，2015年前后中國人口結(jié)構(gòu)將發(fā)生根本性逆轉(zhuǎn)，對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)將由“人口紅利”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭丝谪?fù)債”。而且，中國是在尚未實(shí)現(xiàn)“富裕”的情況下提前進(jìn)入老年化社會(huì)，這意味著，龐大人口的養(yǎng)老在社保基金方面的壓力與矛盾將全面爆發(fā)，做實(shí)中國社保基金已迫在眉睫。

三、破解國企上市公司“一股獨(dú)大”的股權(quán)困境。一直以來，國有控股上市公司，尤其是特大型國有控股公司，如中石油、中石化、工商銀行、中國銀行等，國有股所占總股本比例高達(dá)60%甚至80%以上——“一股獨(dú)大”。而“一股獨(dú)大”的國有控股企業(yè)直接導(dǎo)致法人治理結(jié)構(gòu)低效或失效，雖然改制上市了，依然“換湯不換藥”——股東大會(huì)與董事會(huì)形同虛設(shè)，無法真正體現(xiàn)股權(quán)分散、“內(nèi)部制衡”的先進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)。社保基金會(huì)轉(zhuǎn)持國有股后，享有轉(zhuǎn)持股份的收益權(quán)和處置權(quán)，但不干預(yù)上市公司日常經(jīng)營管理，將在一定程度上“稀釋”股權(quán)，對“一股獨(dú)大”的國企上市公司具有一定的“分散”或“制衡”作用。

四、延長部分“大小非”鎖定期，分散市場“減持”壓力。轉(zhuǎn)由社保基金持有的國有股，社保基金會(huì)承繼原國有股東的禁售期義務(wù)。對股權(quán)分置改革新老劃斷至本辦法頒布前首次公開發(fā)行股票并上市的股份有限公司轉(zhuǎn)持的股份，社保基金會(huì)在承繼原國有股東的法定和自愿承諾禁售期基礎(chǔ)上，再將禁售期延長三年。

這一規(guī)定，將有利于延長“大小非”的鎖定期，從而延后或分散市場減持壓力，這對個(gè)股的股價(jià)穩(wěn)定有益。同時(shí)，通過國有股轉(zhuǎn)持全國社保基金，并強(qiáng)制延長這部分轉(zhuǎn)持“大小非”的鎖定期，可以迫使社保基金進(jìn)行硬性“長期投資”，緩解社保基金的“短炒”投機(jī)沖動(dòng)，有利于中國股市的長期穩(wěn)定與健康發(fā)展。