論我國農村宅基地使用制度創新

封俊麗

摘要：農村宅基地使用制度創新是當前城市化進程備受社會各界關注、爭議較大的一個命題。隨著我國城市化進程的加速，人們對于耕地及建設用地的需求都在急劇膨脹，而我國人多地少，土地后備資源又嚴重不足，探索出與城鎮建設用地增加的掛鉤機制顯得尤為重要。本文在分析我國農村宅基地使用制度的創新實踐的基礎上，提出了適合城市化進程的農村宅基地創新制度。

關鍵詞：農村宅基地；農村宅基地使用制度；使用權

中圖分類號：F320.3

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)08-0061-02

1我國農村宅基地使用制度的創新實踐及評價

1.1蘇州的置換模式

2003年，為了積極推進工業化、城市化進程，蘇州市大量征占了農村宅基地搞開發區和基礎設施建設。在征地拆遷的補償安置中，各地采取了不同的方式，有貨幣化統一補償、有房屋自行置換、有集中統一建房。

在征地過程中，尤以蘇州市為典型，由政府統一建設經濟適用房或農民公寓與農民進行等價置換。蘇州市政府對被征占了宅基地的農民的居住安置方式的作出了規定，在一定范圍內，若集體經濟組織的土地被征為國有，農民住宅可作價置換經濟適用房或農民公寓，農民以貨幣的形式取得居住房。這樣，農民住宅可納入城市私房管理，和城市住房一樣，只要補繳土地出讓金就可上市交易。

1.2浙江嵊州的整治模式

2002年，浙江嵊州市政府出臺《關于開展農村宅基地整治的若干意見》，提出鼓勵開展農村宅基地整治的政策措施。主要包括：實施退宅還耕的鄉鎮，如不需使用還耕土地置換指標的，由市政府按每畝18000元收購儲備：經批準立項的退宅還耕項目，將獲得30％的建設用地啟動指標和30％的啟動指標調節費；對拆舊建新后多余的宅基地。可依法公開出讓，純出讓金全額返還鄉鎮；從通過驗收的土地整理項目獲得的折抵指標收益中每畝拿出1500元，退宅還耕項目獲得的折抵指標收益中每畝拿出6000元，專項用于農村宅基地整治。同時積極利用國家鼓勵開展造地改田、土地置換等政策，實行退宅還耕，爭取國家補助資金，利用村集體資金和臨時籌集資金為啟動資金，邊收購舊房、邊拆遷，及時出讓，滾動使用。

1.3上海模式

2003年，上海市政府制定《關于鼓勵本市村民宅基地讓出給農村集體經濟組織的實施細則(試行)》。上海市規定，依法享有宅基地使用權的村民和村民住房所有人，可以申請宅基地讓出。讓出宅基地的村民或者村民住房的所有權人購買本區(縣)范圍內城鎮商品住房的，可以憑新購商品住房的房地產權證，向區(縣)土地管理部門申請返還政府收取的部分土地出讓金。

但無論是蘇州的置換模式、嵊州的整治模式還是上海模式，都沒有能很好地在農村宅基地產權的基礎上實行制度創新，沒有真正解決農村宅基地的商品屬性；它們都只是在集體建設用地必須轉為國有后才能進入市場流轉的現行政策的框架下，解決城郊結合部的宅基地流轉問題。

1.4山東的農村宅基地的有償使用模式

1988年，山東省德州的30多個縣進行了農村宅基地有償使用試點。其中，雙陽縣實行的是“定額均收、超占加收、少占補償”的做法，其特點是級差收費法和累進收費法的有機綜合運用，充分發揮各自優點，保護耕地；而農安縣實行的是“以質劃價，按級作價，空轉回補、高低找差、收支平衡、定額占用、限制超標”的做法。農安縣做法的實質是一種空轉，其目的是減輕農民負擔，順應群眾的心理，是一種有償使用；它通過一收一分，宅基地面積按規定多占得交錢，少占的還要領一定數量的補貼。

1990年，國務院肯定了1988年以來包括山東德州的全國200多個農村宅基地有償使用試點的成績，同時也為他們提出了一些要求。但到1993年，國務院為了減輕農民的負擔，取消了37項涉及農民負擔的集資、基金、收費的項目，其中包括農村宅基地的有償使用費用。但盡管如此，山東的宅基地有償使用模式，尤其是雙陽縣的“定額均收、超占加收、少占補貼”的方法，值得我們借鑒。

1.5廣東醞釀的農村宅基地上市模式

2005年10月，廣東省以“政府令”形式發布了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》。規定：農村集體土地將于國有土地一樣，按“同地、同價、同權”的原則納入土地交易市場。《辦法》實施以后，得到了全國的極大關注。

2007年2月廣州又發出《關于加強農村宅基地管理的通知(代擬稿)》，其中有關于宅基地流轉的說明：對符合法定宅基地面積標準的‘一戶一宅，其轉讓、出租的流轉收益歸該農戶所有。只是這些嘗試后來均沒有結果。

按現行的《土地管理法》規定，農村村民轉讓宅基地，應符合法律對其“轉讓”的嚴格限制條件，必須依法到縣級以上土地行政主管部門辦理有關的變更登記手續，否則轉讓無效。而村民申請取得宅基地后只可自己建房，不可將其出賣、轉讓，也不可以抵押。此外，《物權法》中也已明確規定宅基地禁止買賣，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。那么，如果這份文件獲得通過、得以實行，則意味著，農村宅基地可以上市交易，這將對平抑城市房價、增加宅基地的市場供給有著重要作用，可以說具有標志性的意義。

2對我國農村宅基地使用制度創新的建議

2.1要建立完善的農村社會保障體系

我國農村宅基地與集體經濟組織的成員權緊密相聯，具有社會福利性質和保障功能。在目前我國農村社會保障系尚未完全建立的情況下，農村宅基地的福利性和保障性仍然不可或缺。因此，要推進農村宅基地使用制度創新，必須進一步建立和完善農村社會保障體系，確保農民在城鎮化進程中普遍受惠。

2.2法律上要明確產權

首先要從法律上進一步明確界定農村宅基地的所要權主體，將其具體確認到村民小組或村集體組織，比如村民委員會，并以確權、登記、發證(集體土地所有權證)的形式鞏固下來。

其次，在不突破當前憲法秩序的前提下，將農村宅基地制度創新的原則限定為“弱化所有權能，強化使用權能”，將關注的焦點從土地的“所有”轉到“使用”上面，從法律上明確界定集體土地使用權能，進而對農村宅基地使用權進行確權、登記、發證。為了規避土地利用中的短期行為，可以參照城鎮國有土地的制度架構進行創新，考慮對宅基地使用權設定一個較長的限期。為了與城市國有土地的使用權期限70年接軌，我們可以規定農村宅基地使用權年限也為70年。同時，加強農村宅基地使用權的確權、登記、發證等規范化管理。出臺有關農村房地產管理的法律法規，具體對相關的申請條件、審批程序、面積標準、責任處罰等方面做出規定。對于手續齊全、建造合法的農村宅基地及其地上房屋，盡快頒發《集體土地使用證》和《房屋產權證》，確定宅基地的權屬范圍和有效期限，明晰宅基地使用權的產權

主體，以保證其產權安全。

2.3宅基地的流轉要市場交易

我國當前的農村宅基地的權能是不完整的。《土地管理法》規定，集體建設用地必須轉為國有以后才能進入二級市場流轉。在立法意旨上，就是禁止城市及外村、外鄉居民成為集體土地上住宅的合法所有權人。

其實，在房屋與土地的關系上，世界各國普遍采取“房地一體主義”，即房屋的所有權與其附著的宅基地所有權或者使用權同時移轉，只有這樣才能保證房屋的所有權人在房屋使用過程中不會因房屋所附著的宅基地歸屬于其他人而引起糾紛。在我國經過出讓的國有土地其土地使用權的轉讓不存在障礙。對集體建設用地使用權包括宅基地使用權，權利主體并不具備完整的處分權、收益權，體現不出真正的財產權利。與國有土地使用權相比，農村宅基地的產權流轉受到了諸多限制，明顯處于不平等地位。從節約土地資源，提高利用效率的角度，也不應當繼續對農村宅基地的流轉予以禁止。

2.4無償使用有期限。有償使用有標準

(1)無償使用有期限。

①農民經申請取得宅基地使用權的，在70年內可以無償使用。70年滿后，該農民或其家庭成員仍為本集體經濟組織成員的，且只有一處宅基地的，宅基地的面積又不超標的，該宅基地使用全自動順延70年；若該農民或其成員不再是本集體經濟組織成員的，則應該向集體經濟組織繳納宅基地的使用費。然后可再次取得為期70年的宅基地使用權，如拒不交納宅基地使用費的，則集體經濟組織有權收回宅基地的使用權。

②農民轉讓宅基地使用權的，如受讓方為本集體經濟組織成員，并且無宅基地的，宅基地使用權的轉讓為無償轉讓，受讓方享有剩余年份的宅基地使用權，轉讓方仍有權再次申請宅基地。

③農民轉讓宅基地使用權的，如受讓方雖為本集體經濟組織成員，但已有宅基地或受讓方不是本集體經濟組織成員時，轉讓方可以收取剩余年份的宅基地使用費，但不得在此申請宅基地。受讓方享有剩余年份的宅基地使用權。如遇征地、拆遷補償時，宅基地使用權補償款項歸受讓方；如于不可抗力因素，房屋需重建的，只要在宅基地使用權有效期內，受讓方在報有關部門批準后，仍可在原宅基地上重建房屋。70年期滿后，在向集體經濟組織繳納宅基地使用費后，可再次取得為期70年的宅基地使用權，如拒不交納宅基地使用費的，則集體經濟組織有權收回宅基地的使用權。

(2)有償使用有標準。

我們可以參照雙陽縣的“定額占用、定額均收、超占加收、少占獎勵”的做法。有償使用的標準也可以依據雙陽的做法：首先，根據宅基地的位置、土質條件、交通狀況，要把農村宅基地分為不同的級別。然后對不同的級別的土地征收不同的使用費用。對于宅基地超標的部分面積，可分為兩種情況：一種是農戶使用面積超過規定的標準，對超標面積收取一定的有償使用費。這在目前農宅超標現象普遍、查處較難的情況下，收取農宅超標用地有償使用費是一種較可行的辦法。另一種是對通過合法方式取得的一處以上宅基地的(主要是轉讓取得宅基地的)，比如正常的房屋交易、結婚、遺產繼承、接受贈與等導致一戶多宅的現象。應該收取相對較高的有償使用費進行調節(多宅面積之和不超過規定的一戶標準的除外)，以增加其土地保有成本，促進土地的流轉和節約利用。同時，參考農地承包權的辦法，按照集體組織成員的身份，在固化現有宅基地使用權的同時，停止對宅基地無償分配的福利，停止劃撥方式的供地使用。對今后的農村新分戶，打破農村集體經濟組織的所有權限制，統一在城鎮規劃區內或中心村內，逐步實行公開、有償出讓方式取得宅基地使用權，以促進土地節約集約利用，并限制宅基地分配中的不公平現象和腐敗行為。