我國農村土地使用權流轉研究

杜文強

摘要：土地問題是我國農業和農村工作的核心，是農村穩定的基礎。農村土地使用權流轉是對我國傳統家庭承辦責任制的有效改進，它有利于土地資源的優化配置，實現規模農業，也利于農村勞動力的徹底解放。目前我國的農村土地流轉市場發展緩慢且極不穩定，存在較大的違約可能性。通過實地考察，以山東省沂南縣為例對我國農村土地流轉的現狀進行了分析，并有針對性地提出政策建議以期對我國農地流轉的發展有所貢獻。

關鍵詞：農村土地；使用權流轉；流轉規律與問題

中圖分類號：F311

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198(2009)08-0056-02

1引言

農村土地流轉是在我國農村現行的家庭聯產承包責任制基礎上推行的一種行之有效的制度改進，它使本來凝固的土地流轉起來，有利于生產要素的優化配置和剩余勞動力的解放，對于促進農業結構調整和農村經濟的持續發展具有重要作用，又被稱為一場“新的土地革命”。家庭聯產承包責任制為借助于農地承包使用權市場流轉以及改進農地資源的配置效率提供了可能，而且第二輪土地承包政策的推行更為農地使用權流轉提供了政策支撐和制度保障，但是現行政策的運作并未產生如理論界所預期的農地使用權流轉的高潮，目前我國的農村土地仍存在流轉不起來、流轉不規范、流轉面積有限以及流轉期限較短等諸多問題。本文以寒假社會實踐收集的數據為基礎，從流轉數量、面積、方式等多個方面對目前我國農地流轉的現狀與不足進行分析判斷，并有針對性的提出一些促進我國農村土地流轉的政策建議。

2調查區域與研究方法

本次社會實踐調查選擇在山東省沂南縣。沂南縣縣總面積1774平方公里，總人口91.38萬人。縣內沂、汶、蒙三河六岸平原廣闊，盛產水稻、小麥、花生等農產品，其中蔬菜種植面積40萬畝，是山東省三大蔬菜種植基地之一和全國知名的生態農業大縣。沂南縣勞動力品牌優勢明顯，保安、家政服務品牌已在全國叫響。2004年，沂南縣更是被省外經貿廳確定為全省6個外派勞務基地縣之一。因此，在大量勞動力外出務工發生的情況下，已經具備了土地流轉的初步條件。

本次調查于2008年寒假完成，通過下鄉入戶由受訪農戶直接填寫調查問卷的形式進行。調查對象面向沂南縣4個鄉鎮的10個村，共填寫問卷100份，選取其中實際已發生了農地流轉行為或者現在未發生但有流轉意愿的農戶填寫的為有效問卷，經統計共84份(其中實際發生土地流轉35戶，未來有流轉意愿的農戶49戶)。問卷設計內容為農地流轉意愿、農戶家庭基本特征、流轉期限以及流轉方式等內容。通過調查發現，山東省沂南縣的農村體地使用權流轉在數量、方式以及時間方面逐漸呈現出一定的規律，同時在流轉規模以及發展速度方面也存在一些有待改進的方面。

3農村土地使用權流轉現狀分析

(1)農村土地使用權流轉呈現的規律。

根據調查問卷整理的數據，可以發現農村土地使用權流轉存在以下的規律；

①從土地使用權流轉面積看，農村土地流轉規模較小，而且實際發生流轉的土地數量要小于流轉意愿的土地數量。

從表1中可以看出，雖然土地流轉面積并沒有呈現出明顯的趨變化，但是未來有土地流轉意愿的農戶數量和實際發生土地流轉的農戶數量分別在流轉面積為1－2畝與2－3畝時達到最大值，特別是流轉面積在3年以內占當前流轉與未來有意愿流轉的比例分別高68.6％與67.3％。這表明農戶在當前和未來時期內可以允許轉入或者轉出的土地規模比較小，難以達到理論上實現規模經營所需要的土地面積。出現這種現象的原因一方面與農村人均耕地面積較小使得可流轉土地面積有限有關，另一方面也可能是由于外出務工勞動力工作不穩定以及土地原先承擔的社會保障職能有關。

同時，除流轉面積在1－2畝的情況以外，在同等面積的土地流轉中，現階段的流轉數量在很大程度上小于未來的流轉數量，這一方面表明在未來農戶土地使用權流轉的發展，另一方面也說明未來的土地流轉意愿在真正實行時存在較大的折扣，可能由于一些原因使得原先有土地流轉意愿的農戶即使在耕種不經濟的情況下放棄土地流轉仍然繼續耕種。

②從土地使用權流轉時間上看，期限較短且絕大多數在兩年或者三年以下，其中在實際流轉和未來有意愿流轉的農戶中有近三分之一的流轉期限不確定。

從表2中的數據可以看出，現階段農村土地流轉的期限較短，當前與未來流轉的土地各有五分之三左右的土地流轉期限在三年甚至兩年以內。同時各有三分之一左右的流轉土地的期限不確定，這就為隨時收回土地提供了可能。這一方面使得原本就發展緩慢的農村土地流轉市場變得更加波動與脆弱，另一方面也會對土地的持久性

的經營產生一定的影響，不利于農業的長期穩定發展。

③從流轉方式上看，絕大多數農戶傾向于土地出租與土地股份合作制。

從農戶在當前與未來對于各種土地流轉方式與途徑的選擇上可以發現，選擇土地出租與土地股份合作制的數量最多，而轉讓或者集體反租倒包的方式則最少。選擇土地出租是因為既可以獲得流轉期限內的地租，又可以比較容易地實現土地的回收，而土地股份合作制既可以將土地的實物占有轉化為價值占有，又可以保留土地的股權收益，因而這兩者備受農戶歡迎。集體反租倒包的形式很少是因為現階段集體參與的程度不高，只是在鄉鎮企業的建立需要土地時參與農村的土地流轉。轉讓是指農地承包人將剩余年期的土地承包權再轉移的行為，農戶不選擇轉包這種徹底放棄使用權的流轉方式，其原因是因為土地流轉在一定時間內只是一種暫時性行為，是一種權宜之計。這一方面說明了土地對農戶在生活以及社會保障方面的重要作用。另一方面表明農戶對土地流轉收入的預期不穩定。

④土地流轉過程中的貨幣化現象增強。

在本次調查中，發現農村中土地使用權流轉過程中的貨幣支付現象不斷發展。例如，在出租的土地中，95％以上轉出農戶要求轉入者支付貨幣化的地租，這與前些年土地流轉剛開始興起時用糧食支付的地租相比，是一個巨大的進步。他既是土地流轉與農村經濟進一步發展的表現以結果，也進一步促進了農村中農產品的商品化，并在一定程度上可以提高轉出農戶的購買水平。在走訪過程中，我們發現2006年以來該地實行廢除農業稅以及糧食直補政策，不僅對土地流轉價格的上升有一定影響，而且對于促進土地轉讓價值的貨幣化支付也有積極的促進作用。

(2)存在問題與不足。

同時在分析數據以及調查過程中，也存在一系列問題，值得我們關注。

①農村土地使用權流轉市場發展緩慢。

現階段農村土地使用權流轉市場存在規模小、期限短且違約風險大等一系列問題。現在的農村土地流轉市場處于直接搜尋市場階段，由于集體組織以及中介組織職能的缺失和土地使用權交易的特殊性，土地轉入者與轉出者必

須自己搜尋意愿對象。以轉出者為例，由于生活范圍以及人際交往的限制，農戶多在某一特定的范圍內尋找交易對象，而由于機械化水平、操作技能以及人力資本的相似性，農戶之間的土地邊際產出相差不大，這一方面導致農戶的交易對象有限，另一方面也造成了農地流轉市場的無效率。隨著交易半徑的擴大。在增加交易對象的同時，轉出者的邊際搜尋成本呈現遞增的趨勢，最明顯的是時間成本的增加。因此，由于農地市場信息的不完全性和農地交易的復雜性，農戶為實現使用權流轉搜尋交易信息往往要花費較大的成本，這對農村土地流轉市場的發展有重要影響。

農村土地流轉規模較小，難以形成規模經營，可能會產生隨著土地數目的增加而出現邊際收益迅速下降的情況，因此在一定情況下會降低農戶轉入土地的積極性。

②集體與鄉鎮政府農村土地使用權流轉中的職能淡化，未產生積極促進作用。

集體組織與鄉鎮政府本應在農村土地流轉過程中發揮至關重要的作用，包括條例制定、政策執行以及信息中介和合約監督作用，但是從調查所得數據中可以看出，集體組織的作用并未得到有效發揮。出現這種現象的原因是，一方面集體組織對土地流轉不熱心，沒有給予農戶應有的支持以及信心暗示；另一方面由于集體組織在干預土地流轉的前期由于規模小以及經驗不足的原因，可能會產生效率比農戶要低的狀況，特別是在時間效率方面，而由于土地在使用上對于時效性的要求非常高，使得有些農戶在初期不信任集體組織而寧愿自己尋找交易對象。

③土地使用權流轉不穩定，并且存在較大的違約可能性。

由于農村土地流轉存在規模小且流轉期限較短的狀況，使得這種土地流轉極不穩定，并且由于受到農村生活習慣以及道德約束的影響，使得流轉一方即使違約也可能因為一些非制度因素而受到的制裁比較少，使得違約的可能性大大存在。這樣在無法實現規模經濟的情況下，轉入的農戶對耕地的認同度較低，不遠投入過多，甚至還會出現掠奪式經營，不顧及原有的土地休耕制度，造成土地肥力的下降，是原本存在不經濟的農村土地流轉市場上產生新的道德風險。

4政策建議

針對實際調查與數據分析中發現的農村土地使用權流轉現狀中存在的問題，提出一些針對性的建議。

(1)充分發揮鄉鎮政府以及村民自治組織在農村土地使用權流轉過程中的作用，強化其信息發布以及交流平臺作用。積極發揮集體組織與鄉鎮政府在農村土地流轉過程中的信息傳遞的職能，同時積極發展集體反租倒包的土地流轉途徑。這樣就可以在一定程度上擴大單一土地轉入者的土地轉入面積，實現規模經營，也有利于保障轉出農戶的利益，降低轉入與轉出雙方的違約風險。但是在這一過程中，要規范集體組織干部的行為，防止因村鎮干部的“尋租行為”而造成集體作用的無效率。

(2)建立土地流轉登記制度，健全正規的土地使用權流轉合同制度，并加大違約執行力度。這需要集體組織與鄉鎮政府積極發揮職能。與村民訂立相關的條例，在土地流轉前期建立流轉土地的等級。使流轉雙方簽訂完整的合約，在流轉期限內積極進行防止違約行為出現的監督，并且在出現違約現象時積極落實違約處罰的執行。

(3)加強農村中的社會保障制度，降低土地的社會壓力。由于土流轉土地的供給農戶在耕種與外出務工或者兼業之間選擇的結果，只有外出務工人員的工作穩定，而且即使在失去工作時仍然可以得到生活保障，農戶才會積極將土地流轉出去。因此，現階段要積極完善農村中的低保以及醫療保險制度，以弱化土地作為社會保障功能的作用，強化其作為生產資料職能的作用。