從“上訪”到“下訪”

王維博

國慶60周年大慶背景下推出的“下訪”制度，能否改變當(dāng)前的信訪追究格局？

2009年8月24日，星期一，北京。齊振明一大早就來到位于永定橋附近的國家信訪局接待司。齊是河北省晉州市周家莊鄉(xiāng)信訪助理，此前一天，他接到上級部門的電話，有6個(gè)村民因舉報(bào)村里的賬目問題進(jìn)了京，要求一定要“勸回來”。

自從接任信訪助理一職后，齊振明每年都要往返北京好幾趟，就為了把這些“告御狀”的人“勸回去”。

這是個(gè)耗時(shí)又耗力的活。當(dāng)他急匆匆地趕到信訪局時(shí)，這些人已經(jīng)在一個(gè)老上訪戶的帶領(lǐng)下，進(jìn)去了。齊振明搖了搖頭，搬了塊磚頭，在接待司的對面馬路邊坐了下來，一臉焦慮。

這一狀況最近有望改觀。8月初，中共中央政法委推出一條新規(guī)定：對于那些進(jìn)京上訪量較大的省份，中央政法委將派出接訪組，就地處理那些可能進(jìn)京的上訪案件，是為“下訪”。

為首都減壓

信訪問題學(xué)者、中國社會科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所研究員于建嶸在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)表示，這一政策出臺的動因，或是在中國60周年大慶之際，為北京營造一個(gè)“清凈之所”，以免陷入“越是節(jié)日越上訪”的惡性循環(huán)。

陜西來京的一位上訪者告訴《中國新聞周刊》，借節(jié)日赴京上訪，更容易達(dá)到以較小成本獲得良好結(jié)局的效果。其中的邏輯在于：越是重大活動，安全越具壓倒性的優(yōu)勢，常用的一個(gè)策略是“用承諾換安全”，有些平常棘手的問題，往往就是在這種情況下倉促解決的。有官員稱這一做法是“安全挾持”。

但也有可能走向反面。于建嶸說，中央為了強(qiáng)化各級領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，建立了各級信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制，要求各級黨委、政府“一把手”負(fù)總責(zé)，中央信訪部門對各省的信訪數(shù)量也建立了統(tǒng)計(jì)和通報(bào)制度。

這種與政績掛鉤的考核機(jī)制，在解決一部分問題的同時(shí)，也容易將少數(shù)矛盾推向激化。在中央的垂注下，地方政府為了息訪，對于信訪公民開出一些難于兌現(xiàn)的“白條”承諾，從而誘發(fā)更多的信訪案件。

不管是對節(jié)日抱有良好的期待，還是因受到地方政府的打壓的反彈，都使得在國慶60周年前夕，到北京的上訪潮暗流涌動。

上述陜西上訪者告訴《中國新聞周刊》，很多上訪者都在苦苦等60周年大慶，“關(guān)鍵時(shí)刻搏一把”。

“我下去，你回去”

在中央政法委文件出臺之前，2009年6月10日，中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見》。

《意見》除要求中央政法機(jī)關(guān)開展“下訪”工作外，還要求各省、市、縣級政法機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部一般每月安排一天接待群眾來訪，領(lǐng)導(dǎo)班子成員定期輪流接訪，并要對定期接訪的時(shí)間、地點(diǎn)及時(shí)公示。此外，意見還要求對群眾來信和出訪反映的問題能解決的立即解決，并原則上要求在60天內(nèi)解決問題，回復(fù)當(dāng)事人。

中央政法委的一份宣傳工作方案透露，8月20至9月20日，中央政法機(jī)關(guān)將派出第一批巡回接訪組，赴河北、遼寧、吉林、河南、上海5省市開展巡回接訪。

而在8月4日至6日，全國涉法涉訴信訪工作會議暨信訪領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班在京召開。一位參加會議的知情者介紹，國慶之后還將有接訪組下派，但節(jié)前只是重點(diǎn)選擇了幾個(gè)省份。

中央政法委秘書長周本順在培訓(xùn)班的講話中強(qiáng)調(diào)，把問題解決在源頭，實(shí)現(xiàn)涉法涉訴信訪形勢明顯好轉(zhuǎn)，“為新中國成立60周年慶?；顒觿?chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境”。

事實(shí)上，中央解決這一問題的努力，還可以追溯到更早。今年4月份，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳曾轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于中央和國家機(jī)關(guān)定期組織干部下訪的意見》等文件。文件指出，中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門將抽調(diào)干部，組成中央信訪工作督導(dǎo)組開展下訪工作，每年至少一次。

除以上意見外，此前中央對縣委書記，縣紀(jì)委書記、縣公安局長的幾次輪訓(xùn)，亦被公眾解讀為穩(wěn)定基層，減少上訪的應(yīng)急之策。

除了巡回接訪，中央政法委在《意見》中首次提出，對合理訴求確實(shí)解決到位，實(shí)際困難確已妥善解決的問題，經(jīng)過公開聽證、公開質(zhì)證、公開答復(fù)，由省級以上政法機(jī)關(guān)審核后，按有關(guān)規(guī)定作出終結(jié)決定。各級政法機(jī)關(guān)不再受理、交辦、通報(bào)。由省級以上政法機(jī)關(guān)審核后，按有關(guān)規(guī)定做出終結(jié)決定，各級政法機(jī)關(guān)將不再受理，“以維護(hù)司法裁判的權(quán)威性和終局性”。

治本之策何在

中國政法大學(xué)教師、法學(xué)博士王青斌說，對于一些按政策和法律可解決問題卻繼續(xù)上訪者，信訪終結(jié)制度有一定合理性，也能提高信訪效率。但一些案件本來就是不合理判決、經(jīng)過多次上訪也未解決，信訪終結(jié)制度反而堵死了申訴的渠道。

在于建嶸看來，信訪之所以發(fā)展到今天，主要的原因在于各個(gè)機(jī)構(gòu)的功能錯(cuò)位。上訪者想反映的問題涉及土地、基層選舉、腐敗等領(lǐng)域，“這本來是行政救濟(jì)和司法救濟(jì)解決的問題，卻推給了信訪，但信訪還是要把球踢給有關(guān)部門?！?/p>

中國人民大學(xué)一位社會學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)在很多人不把司法作為最后的救濟(jì)渠道，而把希望寄托給信訪，一旦這一關(guān)口失靈，就可能誘發(fā)激烈的社會問題。

于建嶸認(rèn)為，減少信訪的唯一辦法是加強(qiáng)執(zhí)法，以執(zhí)法終結(jié)案件，而不是以信訪終結(jié)案件?！白钪匾氖菢淞⑺痉ǖ淖罱K權(quán)威，而不是信訪的權(quán)威”。

在于建嶸看來，中央和國家機(jī)關(guān)干部下訪，也就是把中央的權(quán)威送到地方去。但它并非常設(shè)機(jī)構(gòu)，帶有臨時(shí)性質(zhì)，而且其得到的授權(quán)并不明確，也無權(quán)直接處理地方上信訪工作不力的責(zé)任人。“因此實(shí)際作用有限，只是治標(biāo)之策”?！?/p>

(實(shí)習(xí)生李夏楠對本文亦有貢獻(xiàn)）