慈善事業市場化運作機制創新研究報告（之一）

李　剛

中國現慈代慈善事業起步于上個世紀九十年代，在政府的支持和推動下，經過十多年艱難發展，已形成了一定的規模和影響力。在這期間，浙江作為東部沿海經濟發達省份，憑借市場經濟的先發優勢和財富效應，慈善事業風生水起，乘勢而為，取得了較為顯著的成績。到2008年底，全省101個市、縣(市。區)已全部建立慈善組織。1516個鄉鎮、街道中，近50％建立慈善會(分會、工作站)，并正在向企業拓展。慈善工作的社會網絡已基本形成。歷年累計籌款達76.76億元，企業留本冠名基金規模達到48億元，募集物資價值超過5億元。救助弱勢群體320多萬人次。

回顧十多年的發展歷程。不可否認經濟繁榮和社會進步對浙江慈善事業所起的重要推動作用，與此同時，慈善機構也在摸爬滾打中逐步發育成長，尤其在探索適應我省市場和文化環境的慈善事業機制建設方面取得了初步成效。并在實踐中逐步形成了市場化運作的理念和方法。使浙江成為全國慈善事業發展最快的地區之一。浙江慈善事業發展的理念和方法已經影響全國，引起業內的關注。

那么何為“市場化運作機制”呢?概括地說，就是借鑒市場經濟的一般規則和力。法，結合非營利事業的特點，以慈善資源開發和利用為導向，以慈善機構的能力建設為重點，積極參與勸募市場的競爭與協作，不斷提高慈善機構的公信力，推動慈善事業的可持續發展。

市場化運作的實踐與探索

市場化理念的提出

浙江第一個地方慈善機構嘉興市慈善總會成立于1994年8月。15年來，慈善事業從“羞羞答答”到“大張旗鼓”經歷過四次重大的災情錘煉：第一次是1998年8月發生在長江、嫩江、松花江流域的罕見洪災，給國家和人民生命財產造成重大損失，在這危急關頭，全省慈善機構積極響應中華慈善總會的號召，廣泛開展各種形式勸募活動，籌集款物價值5083萬元支援災區。這是浙江慈善機構第一次“集體亮相”，引起社會的普遍關注。其次是發生在2003年4月的“非典”疫情，浙江雖然不是重災區，但“非典”對社會造成的心理恐慌是嚴重的，在那段非常時期，慈善機構并末袖手旁觀，而是積極介入，配合政府開展各種形式的慈善援助活動，取得了較好的社會效果，進一步提升了慈善機構的社會影響。第三次是發生在2004年12月的印度洋海嘯災情，南于損失慘重，震驚世界。慈善機構作為政府指定的接收捐贈單位與紅十字會共同承擔了國際賑災任務。由于慈善機構是首次參與國際賑災捐贈，其意義非同尋常，對確立慈善事業的地位與作用產生了重要影響。2008年發生的四川汶川“5·12大地震”傷亡慘重，損失巨大，全省慈善機構在第一時間迅速投入抗震救災工作，采取多種形式廣泛募集賑災款物，支持和參與應急救助和災后重建，在近二個月時間里接收捐贈款物22.4億元，其中捐款20億元，占全省捐款數的50.7％。充分顯示出慈善機構的凝聚力、戰斗力和公信力。10年中四次參與重大災害的救助，使慈善事業的影響力得到了全面的提升。1998年的“三江”抗洪賑災促成了“公益事業捐贈法”的出臺，2004年9月，黨的十六屆四中全會提出，要“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的社會保障體系，構建社會主義和諧社會”的目標，這是慈善事業首次寫入中央全會報告，從根本上明確了慈善事業的功能定位。隨后，2005年11月，由國家民政部召開的首屆“中華慈善大會”暨頒發首屆“中華慈善獎”，標志著中國的慈善事業進入了全面發展的新階段，具有十分深遠的里程碑意義。

浙江慈善機構在政府主導的重大災害社會救助上乘勢而為，拓展空間，打下根基，取得了良好的效果，這對初創時期的慈善事業起到了積極的推動作用。這些年來，各地慈善機構在成立前后籌募創始基金以及每年開展的“一日捐”活動等，基本上依托于政府的強勢推動，帶有較強的行政色彩。“行政化”的直接好處是較快地完成了慈善機構的“原始積累”，它的局限性在于自身的能力提升比較緩慢，社會公信力受到挑戰。而且，隨著全社會慈善意識的增強，被動式捐贈的逆反心理漸顯，“行政化”勸募的影響力日漸式微，慈善事業面臨新的困境與挑戰。這種困境與挑戰主要表現為：

雙重管理體制帶來的“管理缺失”問題。根據我國現行社會團體登記管理的有關規定，慈善機構(協會、基金會)在成立前必須先經業務主管單位批準。再報登記管理機關審查批準，就是所謂的“雙重管理”。在這里，我們不去剖析這種制度設計的動因，只就“雙重管理”對于慈善機構造成的困境作一簡要分析。其一，在市場經濟體制下，企業已經走向無主管化，成為獨立的法人，民營企業自產生之日起就不存在主管單位，慈善機構作為獨立于政府組織之外的“第三部門”，也理應成為獨立的“社團法人”。如果不是這樣，許多“草根”慈善機構的發起人得為找“婆婆”而心存疑竇，頓失“激情”。有的找到了“婆婆”也形同虛設，不起作用。其二，“雙重管理”極易造成慈善機構嚴重“行政依附”傾向，要編制、要撥款、要條件，從而難以提升機構的市場開發能力，使慈善機構的作用得不到充分發揮，慈善機構變成了政府的“慈善科”。其三，“雙重管理”變成了“雙不管”，由于職責的重疊和交叉，業務主管機關和登記管理機關在遇到問題需要解決的時候，互相推諉，敷衍塞責，使簡單問題復雜化，造成勸募市場的混亂無序。近年來，在社會捐贈中出現的“亂象”，與現行的管理體制有著直接的關系，亟須規范。

政府的強勢主導與社會化不足的問題。應該肯定，十多年來，浙江的慈善事業發展是比較快的。相對于全國其它地區，浙江慈善事業的“市場因素”也比較活躍，但這并不能回避政府強勢主導的現實，這種強勢主導是取得成效的關鍵因素。但相應的問題是。在社會普遍接受了“慈善”這個理念后，慈善也正式地納入了政府的工作范疇，慈善的屬性和做事方式越來越官方化，成為政府主導的社會公益事業，這對慈善事業的發展已經產生了很大的影響。許多地方慈善機構已經把黨委、政府的重視程度作為比較“慈善成果”的標尺，大家更樂于談的是政府發了什么文件，領導講了什么話，捐贈任務如何分配到各單位。這對慈善機構“民間性”和慈善事業的“社會化”造成了沖擊。這種表象的繁榮掩蓋了隱存的問題，慈善機構的能力建設、公信力建設、義工建設等事關慈善事業生命力的重要課題被擺在了次要的位置，正如中國社會科學院社會政策研究中心副主任楊團在總結這十多年慈善之路時所言：“從理念上說，有進有退。進的是全民慈善意識的普及，退的是慈善的民間性”。

勸募的“運動式”與救助的“簡單化”問題。由于我國的慈善事業發端于計劃經濟向市場經濟轉換的過程中，從慈善機構員工構成到思想觀念和工作方法均帶有比較明顯的“官辦”色彩。在上個世紀的九十年代，浙江慈善機構在籌募創始基金、完成原始積累中大多采用領導大會動員、下達捐贈指標、授予榮譽職務等手段去啟動慈善工作，在某市甚至出現“排隊”捐款爭取“進城落戶”

的“創舉”。不少地方的企業主為爭取“好印象”和得到優惠政策，也積極完成“捐贈指標”。諸如此類，對于創始時期的慈善工作起到了重要的推動作用。在救助方式上，慈善機構因缺乏專業力量和經驗，也大多采用簡單救濟的方式，按地域、人頭發放錢、物，利用節假日搞活動造勢等等。這種零打碎敲的“輸血”方式，治標不治本，有著很大的局限性。

市場化的探索

慈善事業在發展中出現的問題，并不是孤立的現象，它是與我國的經濟和社會發展狀況相對應的，也與慈善文化建設密切相關。這些年來，面對困難和問題，浙江各級慈善機構從來沒有停止過實踐和探索。這種實踐和探索從模糊逐漸走向清晰，它要解決的根本問題在于順應市場經濟發展的大趨勢、建構慈善事業市場化運作機制，為慈善事業發展開拓更為廣闊的空間。

(1)“留本冠名基金”的形成與發展。

企業“留本冠名基金”是指企業在內部建帳設立的慈善基金。基金的本金主要投資本企業的生產經營，收益用于慈善公益事業。在基金管理方式上具有以下特點：

①企業與慈善機構建立契約關系，以救助項目為載體，基金收益通過慈善機構實施社會救助。

②為了避免基金投資收益的不確定性對救助項目的影響，企業與慈善機構商定基金的年度投資收益率(一般不低于一年期存款利率)，不足部分由企業補足。

③考慮到企業的經營風險。基金存續期一般不少于3年，協議期內基金變動由雙方協商確立。浙江最早設立的“企業留本冠名基金”，是由萬向集團董事局主席魯冠球倡議建立的“浙江省慈善總會‘萬向慈善基金——四個一百工程”項目。該基金項目于2001年2月正式肩動，由萬向出資1000萬元人民幣設立，本金由萬向集團運營，增殖部分全部用于“四個一百工程”，即援助100個殘疾學生、100個失學學生、100個孤寡老人、100個孤兒。殘疾學生、失學學生、孤兒的資助年限為2001年起至高中畢業，孤寡老人的資助年限為2001年起至去世。年度援勘額60萬元。7年多來，隨著萬向集團的快速發展，基金本金逐年增加。援助規模不斷擴大。2007年，基金項目援助額增加到316.4萬元，受助人數達1638人。7年來，累計總援助額達到1123萬元，援助而輻射全省36個市縣。“萬向慈善基金”的建立對于徘徊中的慈善事業起到了強烈的示范作用。慈溪市慈善總會解放思想。積極籌募各種形式的“企業留本冠名基金”，一個月時間協議籌款達到2124.5萬元。2001年11月，省慈善總會在寧波召開“全省第二次慈善工作經驗交流(培訓)會議”，推廣慈溪的經驗和做法，在全省范圍內推廣“企業阿本冠名基金”，年復一年持續發展，迄今已取得明顯成效：到2008年底，全省徉級慈善機構與企業合作建立的“企業留本冠名基金”規模已達48億元。其中紹興市建立的基金規模達到25.21億元，年實際可籌款1.2億元。“留本冠名基金”已經成為我省慈善機構籌款救勘的重要平臺，顯示出旺盛的生命力，其影響已遍及全圍，對于全國慈善事業的發展起到了重要的推動作用。“留本冠名基金”之所以受到企業界歡迎，其主要原因在于充分照顧到民營企業的承受力和影響力兩個因素，使企業在沒有太重負擔的情況下，實現慈善的愿望。當然，這些年來，對于“留本冠名基金”的爭議一直沒有停止過，爭議的焦點在于“留本冠名基金”本金的出資狀況無法透明，很難核查，屬于企業的“隱私”，有“虛擬”和“作秀”之嫌。另外，基金的協議時限也有失偏頗，與基金的本義有矛盾。凡此種種，作為浙汀慈善事業發展過程中的創新籌款救助模式，其發揮的作用是毋庸置疑的，存在爭議也屬正常，重要的是在實踐中不斷加以完善，使其更好地適應企業的需求和勸募市場的發展。

(2)“公益營銷”機制的探索。“營銷”作為市場經濟的手段與“公益”聯系在一起。其本身就是一個“熱點話題”。在成熟的市場經濟國家和地區，“公益營銷”作為非營利組織籌款與拓展服務的平臺，在實踐中積累了豐富的經驗。隨著中國加入WTO和市場經濟的發育，“公益營銷”從理論到實踐都有了發展。浙江的慈善機構得益于市場經濟的先發優勢，較早地接受了“公益營銷”的理念，各地以需求拓展服務，使“公益營銷”與慈善工作的實際密切結合起來，并進行了市場化機制的探索，取得了初步的成果。這些成果主要表現為：

①“權益保障”。充分尊重捐贈者與受助人的權益，為他們提供優質高效的服務，保障慈善援助的公開性和透明度。為捐贈者與受助人建立溝通的管道，積極打造“快樂慈善”。十多年來，各地慈善機構在開展助孤、助學活動中，與媒體單位密切配合，公開救助信息，推動結對救助，開展長效服務，確保各方權益等，取得了較好的成效。全省慈善機構的因損害捐贈人權益而引起的司法糾紛基本沒有發生。

②“品牌策略”。慈善機構有著共同的價值觀和相似的管理模式，在現行的體制下，形成了共同的“機構品牌”，這種“品牌”的影響力通過系統化的團體會員制得到了很好發揮，產生了很強的互動作用。使慈善機構的“品牌”凝聚力和公信力增強，在慈善資源的開發利用中處于有利地位。最近3年，全省慈善籌款每年以超過20％的速度遞增。2007年，全省慈善機構的籌款達12億元，是全省紅十字會系統籌款的15倍。

③籌款與救助的“項目化”實踐。慈善籌款與救助的“項目化”是受經濟活動的啟發而逐步形成的共識，同時發達國家和地區在中國大陸開展的“項目化”救助也起了很好的示范作用。相對于“天女散花”式的救助，“項目化”更注重于成果與效率，從策劃、籌款、救助、監管、評估形成系統化的管理模式。項目化改變了簡單的“發錢”形式，使慈善工作走上科學化、規范化的軌道，其實踐也愈來愈豐富多彩。浙江省慈善總會與媒體合作，于2002年發起的“慈善年夜飯”活動已連續舉辦8年，從省會城市擴大到全省，成為春節前慈善救助的一道“靚麗風景”，對于提升慈善機構公信力發揮了重要作用。“慈善年夜飯”已成為我省慈善機構的一個重要“品牌項目”，并榮獲“浙江慈善獎”項目獎。再如象山縣慈善總會為解決困難戶住房問題的“安居工程”，嘉興市慈善總會為增強困難戶“造血功能”的農業開發項目，寧波市、蘭溪市慈善總會為安老助老興建的“頤樂園”、“老年宮項目”等一大批慈善項目，都取得了很好的社會效益。

④成本概念的提出與“成本核算”。慈善事業的成本概念從提出到形成共識，注定是一個曲折的過程。慈善機構作為提供中介服務的組織，它提供的是一種復雜的社會勞動。近年來，隨著慈善文化建設的不斷推進，從政府到社會對“慈善成本”的理解逐步加深，“慈善成本”困境得到了一定程度的緩解。慈善機構通過政府撥款、按規定比例提取、定向捐助等途徑來解決慈善運作成本。尤其在運作較大規模的救助項目中，機構捐贈者對“慈善成本”的理解與接受，為雙方建立“伙伴關系”打下了良好的基礎，保障了項目制度化、規范化運作。如2005年3月，法國亞美杰國際投資集團公司董事長郭勝華捐資2000萬元與省慈善總會合作設立的“勝華慈善基金”。該基金的投資由郭勝華負責，投資收益按5％的年增殖率計算，每年的捐贈額為人民幣100萬元。其中20％用于宣傳費、獎勵費、差旅費及其它必需的成本支出。

順應信息化與網絡慈善。慈善事業在信息化時代面臨著新的機遇和挑戰，積極開發和利用網絡資源成為慈善事業發展的新動力。近年來，浙江各地的慈善機構在這方面開展了一些積極的探索，取得了初步成效。2002年9月，省慈善總會與中信銀行杭州分行聯合創發全國首張具有慈善性質和科學理財功能的銀行卡——“中信銀行卡”。該卡利用銀行的網絡功能，通過電腦智能理財，使客戶的活期存款產生額外利息收益，超出部分作為慈善捐贈。從而使客戶在不影響本金和正常利息收益情況下，實現了了快樂捐贈。“中信銀行卡”的推出，實現了金融網絡化與慈善捐贈的有機結合。改變了“動員式”捐贈的傳統模式，是慈善捐贈常態化的有益探索，代表著一種發展趨勢。不僅如此，今年來，慈善機構的網站建設也取得了成效，全省101個慈善機構已有三分之一建立網站。這些慈善網站通過網絡平臺傳遞工作信息、宣傳慈善先進人物、推薦項目與籌募善款、公告慈善捐贈信息、加強與網民的互動等，提高了慈善工作的公信力與透明度。2007年11月中旬，由中華慈善總會主辦、浙江省慈善總會和中華慈善網承辦的“中華慈善互聯網”大會在杭州召開，來自全國102家慈善機構的代表參加了大會。大會就如何讓互聯網成為慈善事業發展的新動力進行了探討，并通過了加盟中華慈善互聯網救助中心的宣言。可以預見，一個慈善網絡化時代正在到來。