公共工程審計要抓好“六個重點”“三個結合”

劉為民

按審計法規定，我國公共工程審計是指審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算進行的審計監督，涵蓋了公共工程投資的真實、合法和效益。特別是《審計署2003至2007五年發展規劃》中提出“投資審計以效益審計為主，促進提高建設資金的管理水平和投資效益，深化投融資體制改革”后，公共工程效益審計成為我國審計實踐的熱點，各地審計機關都在積極探索。

目前我國的效益審計有兩種模式：一是獨立類型的效益審計。二是與現行財務收支相結合的效益審計，即綜合審計。筆者認為我國現階段公共工程審計要實現法定目標，綜合審計是主要方式。這是由公共工程審計的目標要求和我國現階段審計環境所決定的。一方面隨著公共財政體制和責任問責制度的建立，對公共工程支出的經濟性、效率性和效果性進行審查、分析及評價已成為經濟和社會發展的需要，國家審計必須順應這一需要。我國國家審計模式是典型的行政模式，國家審計機關作為政府組成部門所開展的審計監督是政府內部行政監督的重要組成部分，這就使審計對公共支出的控制作用愈直接，愈能在促進政府部門和項目法人加強公共資金管理、提高工作績效、增強責任感方面發揮重要作用。

目前公共工程領域還大量存在決策失誤、管理粗放、損失浪費等影響投資效益的問題。審計法把效益性作為公共工程的審計目標之一，就是要求審計機關及時發現公共工程建設中存在的違背法律法規制度規定和經濟性、效益性、效果性的行為，并予以及時糾正、問責，達到提高公共資金使用效益的目的。另一方面，在我國現階段開展獨立的公共工程效益審計，受到審計環境的制約。一是工程收支的真實性、合法性得不到保證。其反應的信息不能直接作為效益審計的基礎數據。真實性方面存在會計信息失真、工程價款高估冒算等問題；合法性方面也大量存在違法違紀問題，成為腐敗案件的高發區域，有較高的審計風險。二是審計法對公共工程審計的法律界定是預算執行和決算，沒有包含決策階段。因此對其的效益審計是狹義和局部的，只能在開始建設到竣工這一階段進行。而對一些不必要建設的形象工程、重復建設項目和因決策失誤造成的重大損失浪費，應該問責卻無法問責，只要涉及到決策層面，審計是無能為力的。三是開展獨立類型效益審計的配套條件還不具備。主要表現在法規建設滯后、沒有公認的效益審計評價標準等等。

結合審計實踐，筆者認為要提升公共工程綜合審計的層次和質量，必須抓住六個重點，搞好三個結合。

一、六個重點

(一)以促進政府信用為目標，加強真實合法性審計。政府信用是指政府法定權力和職責的履行程度，其核心是公共責任。公共工程是政府為履行公共責任而投資建設的公共設施和基礎設施、環保、農業等項目，是公眾關注的重點，其投資信息是否真實、行為是否規范合法直接影響著政府信譽。審計要緊緊圍繞資金籌集、到位和使用的真實性。土地使用、環境保護、招投標、經濟合同簽訂等重大事項和行為的合法合規性進行審計，促使公共投資的真實合法。

(二)以促進加強對權力運行的制約和監督為目標，搞好建設程序審計。《國務院關于投資體制改革的決定》(國發[2004]20號)明確規定政府投資項目實行審批制，包括項目建議書、可行性研究報告、初步設計、概算都要進行審批。審計時一方面審查公共投資項目是否按基本建設程序和規定的權限進行了審批，有無人為壓低建設規模和概算將應由上級審批的項目控制在自己的審批權限內審批項目的問題。另一方面還要審查建設過程中已批準的概預算執行情況，重點查處擅自擴大建設規模、提高建設標準、概算外建設和購置等問題。筆者近年來在高速公路項目審計中發現普遍存在擅自變更施工圖設計的問題，有些變更是不需要的人為變更，其結果是將通過招標競爭產生的單價變為業主與承包商的協商單價，不僅增加了投資，而且也為權力的尋租創造了條件，應引起審計人員的高度重視，順藤摸瓜，往往能發現幕后交易的蛛絲馬跡。

(三)以促進治理建設領域秩序為目標，加強對工程承發包和強制性標準執行情況的審計。重點查處工程承發包中規避招標或者在招投標中弄虛作假和肢解、轉包、轉讓以及違法分包工程的行為；對設計、施工、設備材料制造和供應是否執行了國家強制性標準進行檢查，關注工程質量。

(四)以為反腐敗斗爭服務為目標，加大對重大違法違紀問題的查處力度，注重發現大案要案線索。投資活動本身的復雜性和多環節性使投資領域的監督困難，加之我國市場經濟發育和制約約束機制還不完善，造成權力尋租等腐敗行為時有發生。近年來我省審計機關配合查處的農村電網改造工程和高速公路建設中的重大腐敗案件都充分表明了這一點，案件基本都是窩案、竄案，隱蔽性強，給國家資財和政府信譽造成重大損失，危害特別巨大。社會各界也對審計機關查處重大違法違紀問題和發現大案要案線索寄予較高期望，上述兩個案件都是在審計機關先行審計，發現大量重大違法違紀問題和案件線索的基礎上查辦的，較好的發揮了審計為反腐敗斗爭服務的作用。也擴大了審計影響、提高了審計地位。

(五)以效益為目標，搞好工程管理、工程造價和建設效果審計。隨著社會主義市場經濟體制不斷完善。我國經濟增長方式正在由粗放型向集約型轉變，轉變的核心就是提高效益。審計為經濟社會發展服務，充分發揮好監督作用的重要體現就是要積極開展效益審計。公共工程的公眾服務性決定了對其的效益審計應更多關注經濟性和效果性，以便較好的發揮社會效益和環境效益。因此通過工程管理審計查處重大損失浪費，通過工程造價審計制止高估冒算，節約投資是經濟性審計的重點。通過對項目實際竣工的技術經濟指標與可行性研究報告和初步設計中的技術經濟指標對比，審查項目是否達到預期目標是效果性審計和評價的重點。

(六)以為黨委和政府決策服務為目標，加強宏觀反映。審計的更高層次作用是服務于管理層的決策和促使制度規章的建立及完善。這就要求審計機關立足微觀審計，樹立宏觀意識，注重剖析研究項目建設中存在的普遍性、傾向性問題和體制、制度方面的缺陷，提出針對性、操作性強的建議，形成宏觀信息，為黨委和政府決策服務。

二、三個結合

一是把公共工程審計與財政預算執行審計相結合。公共工程支出本身就是公共財政支出的一部分，對其的審計也是公共財政審計的具體化，兩者相結合可以相得益彰。對公共工程個體的詳細審計是預算執行審計的延伸，并深化了預算執行審計，使“兩個報告”反應的問題更加全面和深刻。反過來“兩個報告”反應公共工程建設方面的問題更容易引起政府和人大的重視，有利于存在問題的糾正和規章制度的建立，更好的發揮投資審計的作用。

二是把公共工程審計與經濟責任審計相結合。一方面公共工程按項目法人責任制的規定，本身要對主要負責人進行任中和離任經濟責任審計。另一方面經濟責任審計與公共工程審計相結合既豐富了經濟責任審計的內容，也有利于解決目前按審計法規定公共工程審計還不能對決策階段和層面進行審計的問題，使投資審計更加全面、準確和客觀。

三是把審計與審計調查相結合。兩者的結合可以擴大覆蓋面，達到提高審計效率、節約審計成本、保證審計質量的目的。如安排城市公用設施項目行業審計時，可以抓住龍頭項目進行審計，對其余的項目進行審計調查，往往能達到事半功倍的效果；對審計中發現的疑點和異常經濟業務。通過到關聯單位進行審計調查，可能會進一步發現案件線索；對審計中發現的普遍性、傾向性問題，通過在更大范圍的審計調查進一步摸清情況等等，諸如此類，總之審計與審計調查相結合，使審計方式更靈活，獲取的信息量更大，更有利于宏觀反映。