對影響我國審計問責的現實環境的分析

侯曉靖

從近幾年來我國國家審計的實踐來看，很多問題“屢審屢犯”，其根本原因就在于問責制度的乏力。加大國家審計問責的力度，構建我國國家審計問責制度成為了極為迫切的問題。而國家審計問責制度作為一種制度安排，是在一定的制度環境中進行的。影響我國審計問責的現實環境的內容包括政治環境、經濟環境、科技文化環境以及社會文化環境。

一、對我國審計問責的現實環境的分析

(一)對政治環境的分析

政治環境是國家審計最為重要的外部環境，它決定著一國的國家審計模式。政治環境的核心是政治制度，一國的政治制度通常是由一國的法律尤其是憲法來反映和確認，它受到法律強制力的保護。我國《憲法》中規定：“人民代表大會制度是國家的根本政治制度。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”與之相適應，我國實行的是行政型的審計模式，在國務院下設置國家審計署，為我國最高審計機關，地方各級審計機關在業務上受到上一級審計機關的領導，在行政上受到本級政府的領導，即受雙重領導，向本級人民政府和上一級審計機關提出審計結果報告。從體制本身來講，這種審計體制難以保證國家審計的獨立性，其對政府行為的檢查和監督也就會失效，也就更談不上對政府的失責和失職行為進行責任的追究和作出相應的懲罰了。

行政型國家審計模式主要從三個方面導致了審計獨立性的缺失：

1組織設置的獨立性：即要求國家審計機關的組織機構設置的決定權獨立于被審計單位之外，不受任何社會、個人或團體的干涉。我國現行《審計法》中規定的：審計署作為國家最高審計機關，是國務院的組成部門，列國務院負責并報告工作；地方各級審計機關受到本級行政首長和上一級審計機關的雙重領導對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作，審計業務以上級審計機關領導為主；審計機關如果需要設立派出機構也要經本級人民政府批準。從隸屬關系上來看，我國中央審計機構、地方審計機構包括其派出機構的設置都沒有獨立于被審計單位政府之外，勢必受到政府的干涉，這樣根本無法保證審計獨立性。

2人員任免的獨立性：即要求國家審計機關的主要職務任免的決定權獨立于被審計單位之外，不受任何社會、個人或團體的干涉。從最高職務的任免權來看，審計署審計長是由國務院總理提名，全國人民代表大會決定人選，全國代表大會閉會期間由全國人民代表大會常務委員會決定任免；審計署副審計長由國務院任免。地方審計機關正職領導人由本級政府行政首長提名，本級人民代表大會常務委員會決定任免，報上一級人民政府備案；副職領導人由本級人民政府任免。另外，地方各級審計機關正職和副職領導人的任免，應當事先征求上一級審計機關的意見。可見，政府對于審計機關領導人員的任免具有很大的權力，也同樣影響著國家審計的獨立性。

3經費的獨立性。經費是審計機關履行其職責的經濟保證，項俊波(2001)認為“審計機關履行職責所必需的經費保證，是審計機關依法獨立行使審計監督權的條件”。我國《審計法》第十一條規定：“審計機關履行職責所必需的經費，當列入財政預算，由本級人民政府予以保證。”但在別的審計模式中，如實行立法型審計模式的英國，其審計活動的費用由議會決定，而不是由財政部決定。我國行政型審計模式下，審計機關沒有足夠的審計資源，經費來自被審計單位，勢必會受到被審計單位的影響，難以保證其審計的獨立性。

我國采取的這種行政型國家審計模式在很大程度上導致了國家審計獨立性的缺失，這種缺失造成了國家審計難以真正起到對政府行為的監督和檢查作用。要想真正實現對政府行為的檢查和監督，并對政府相關部門的違規違法行為進行責任的追究和懲罰，則必須改變這種審計模式。

(二)對經濟環境的分析

影響我國國家審計問責制度的經濟環境主要體現在下面幾個方面：

1市場經濟的發展要求政府職能的轉變。現在，我國已經基本實現了市場經濟體制，這種經濟體制要求政府職能發生相應的轉變，從以經濟建設為主導型的政府轉變為一個以公共服務為主導型的政府，其主要職能體現在三個方面：①宏觀經濟調控職能；②提供公共產品和公共服務的職能；③市場監管的職能。隨著政府職能的轉變，其在公共產品和服務方面的支出將不斷增加，對政府職能的績效實現情況進行評價和監督也就越來越重要，只有這樣才能保證政府職能的順利實現。政府將公共服務和公共產品提供給社會公眾，必須要將政府的公共服務置于社會公眾的監督下，因此，社會公眾有必要對政府公共服務職能的履行情況進行檢查監督，并對于其不履行、或沒有經濟、不講效率、不講求效果的履行應該進行責任的追究，并作出相應的懲罰。當然這種監督和問責是由社會公眾委托國家審計機關及問責機關來進行的。市場經濟越發展，國家審計問責的重要性就越大。

2經濟高速增長，財政支出不斷增加。我國從1996年到2006年10年間國家經濟增長速度較快，特別是2003年后GDP增長率在10％以上，隨著我國經濟的快速增長，政府的公共支出日益增加。社會公眾對于政府公共支出的效益也越來越關注。不僅社會公眾想了解、檢查、監督政府公共支出，而且對于政府沒有履行其職責，不經濟、不講求效率和效果的使用公共資源的行為也越來越關注，要求對于政府的這種行為追究責任并作出相應的懲罰。

(三)對科技文化環境的分析

科技文化環境的影響主要體現在以下幾個方面：

1隨著科技發展，政府對于知識資產、信息等投入不斷加大，無形資產審計項目越來越多，將成為國家審計的主要內容之一。

2科技的發展要求審計技術不斷提高，給審計目標、范圍、對象、技術、審計評價標準帶來了重大挑戰，特別是計算機審計技術的應用已經成為國家審計新的課題。

3隨著科技發展，要求國家審計技術不斷提高，同時也給審計檢查和監督帶來了更大的審計風險。

4科技的發展，審計難度和審計風險的不斷加大，都要求審計人員的技術水平不斷提高。

(四)對社會文化環境的分析

我們現在在觀念上存在一些問題，一是國家審計不光要進行監督和檢查，更重要的是對于政府的失責行為要進行追究和懲罰，2004年7月美國最高審計機關(GAO)的法定名稱由美國會計總署(the U.S.General Accounting Office)更名為政府責任署(the Govemmem Accountabilty Office)，更是體現了“政府對公眾的責任乃是審計的實質”這種觀念；二是很多人認為對于審計報告披露的國家部位的財政案件中，只要錢沒有進個人腰包，用到公家身上就行了。這樣的觀念更應該轉變，政府作為代理人，對于公共資源的使用必須盡量與委托人(社會公眾)的意愿相一致，對于每一分錢的使用必須起到能夠增進社會公眾的福利的作用，這是政府對社會公眾

應負的最基本責任；三是對政府的“無過無為”行為，對那些不積極履行自己的職責、碌碌無為或不認真履行自己職責的政府行為也要進行責任的追究。

二、有利于審計問責的理想化環境建設

從政治環境、經濟環境、科技文化環境、社會環境等各審計環境來看，我國國家審計所處的外部環境與國家審計及其問責制度的建立有著一定的差距。要想完全充分發揮國家審計機關的職能，對政府運用公共資源的行為進行檢查和監督，并對審計結果進行責任追究，促使政府理想化環境應該是這樣的：

1政治環境：一是充分發揮民主集中制與人大的問責作用。人大應當通過國家審計來檢查和監督政府在財政預算管理過程中的情況和所存在的問題，以全面評價政府對社會公眾所承擔的受托經濟責任的履行情況，并對政府部門的失責行為進行責任的追究；二是充分保證我國國家審計機構的獨立性。要徹底改變行政型審計模式，可向立法型行政模式轉變，切實保證審計機構的獨立性。從國家審計機構的設置上，使其獨立于政府，不受到政府的干涉；從領導人員的任免上，最高審計機構的領導人，可由全國人大及其常委會決定其任免，地方各級審計機構的領導人可由上一級審計機關和地方人大商議決定其任免：從審計機構的經費來源上，保證其有足夠的審計資源，不受被審計對象的干涉，要實現我國國家審計機構的充分獨立，要從多方面予以保證，其根本在于國家審計模式的根本性變革，

2經濟環境：要加快經濟體制改革，建立起完善的社會主義市場經濟體制，相對于市場經濟體制，實現政府職能的轉變，從經濟建設型政府轉變為公共服務型政府，充分發揮其為社會公眾提供公共產品和服務的功能。

3科技文化環境：科技快速發展，計算機技術、網絡技術、信息技術在國家審計中的應用不斷深入，審計范圍的選擇、審計證據的取得和數據轉換、符合性測試和實質性測試、審計工作底稿的編制、審計計劃的編制、審計抽樣等更加科學，更加合理，技術上更先進；審計人員教育水平不斷增加，知識結構呈現多元化發展，不僅有審計、會計方面的人才，還有計算機專家、工程師、保險師等各個方面人才。

4社會文化環境，重要的是觀念的轉變，無論社會公眾、國家審計機關、政府各級領導人員都從觀念上予以轉變：首先，審計并不是目的，杜絕政府對公共資源不合規、不合法、不合理的使用才是目的，二是政府的行為應該積極、主動，“無過無為”行為仍然屬于政府的失責：三是摒棄儒家思想的弊端，充分提取其有用的精神因素，包括“民本”思想、“修己安人”、“正心修身”等思想。

制度的構建依賴于其所處的制度環境，要想充分實現審計問責，杜絕政府違法違規的行為，必須從制度環境建設上著手，實現我們理想的政治環境、經濟環境、科技環境和社會環境，只有這樣才能為審計問責制度的構建創造良好的條件。