論“省管縣”行政體制改革

宋祺佼

摘要：當中心城市已不能拉動用邊縣區經濟發展，“大馬車”馬力不足。財政上“市壓縣”，行政上效率低下、成本過高，行政框架改革已勢在必行，目前全國已有24個省(市)以不同形式推進“省管縣”改革。就“市管縣”行政體制的由來、弊端，“省管縣”行政體制改革中存在的問題等進行簡要分析。

關鍵詞：省管縣；行政體制

中圖分類號：D035.5文獻標識碼：A文章編號：1672-3198(2009)10-0080-02

1“市管縣”行政體制的由來

1982年，中共中央(1982)51號文件發出了改革地區體制，實行市管縣體制的通知。此后。地市合并，城市升格。建立市管縣體制成為行政改革的主要取向。到2003年底，全國共有地級市282個，地級市管縣的數量占全國總數的70％，市管縣已成為中國地方行政體制的主要形式。

2“市管縣”行政體制的弊端

2.1阻礙縣級經濟發展

“市管縣”體制實行以來，原本“中心城市”帶動縣級發展的初衷并沒有全面實現。一些市將縣視為其附屬行政單位，要求其經濟發展從屬于市區經濟發展的需要，地級市和縣(市)處于不平等的競爭地位，極大地阻礙了城鄉資源的合理流動和優化配置。據四川省財政廳掌握的一項數據顯示，2009年新增的32個省管縣中，有一半的縣要向所在市上繳稅收收入。中國統計年鑒和中國鄉鎮年鑒的統計發現，“市管縣”實施后，“國家轉移縣鄉財政”與“縣鄉上交財政”之間的差已從1980年的“正160億”變為1999年的“負1600億”。

2.2行政層級增多，管理效率低下

我國《憲法》規定實行省、縣、鄉三級行政區劃體系，即“(1)全國分為省、自治區、直轄市；(2)省、自治區分為縣、自治縣、市；(3)縣、自治縣分為鄉、自治鄉、鎮”。省一市一縣一鄉的四級行政區劃體系，使得信息傳遞層級增加，速度減慢，同時文件精神及準確程度也會相應降低。省一級多為宏觀管理，制定政策；市一級傳遞精神；縣一級執行政策。而中間硬生生的加一個市級，往往達不到行政效率最優化。

2.3行政管理成本過大

政府層次增加一級，納稅人的負擔就多一分，行政開支也就越多一份，用于執行的資金也就少了一份。省一市一縣的行政體制，使得行政權力被層層截留，中間增加了很多不必要的審批環節。根據世界各國行政構架的經驗來看，“扁平式”行政結構是潮流所趨。所謂“扁平式”，就是擴大政府管理幅度進而減小政府縱向層次，這不僅能夠精簡政府行政人員，降低成本，還能夠使得信息傳遞速度加快，提高機構執行力。

3“省管縣”目前的現狀

“十一五”規劃提出，“理順省級以下財政管理體制。有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。這是“省管縣”體制在財政制度上邁出了突破的一步。2009年中央一號文件指出“調整財政收入分配格局，增加對縣鄉財政的一般性轉移支付，逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重，探索建立縣鄉財政基本財力保障制度。推進省直接管理縣(市)財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產大縣全部納入改革范圍。穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制”。這為我們指出擴權強縣、省直管縣乃是大勢所趨。

3.1強縣擴權的情況

從量上來看，1992年浙江試水強縣擴權以來，據相關資料顯示，目前全國已有24個省(市)以不同形式推進“省管縣”改革。以四川省為例，2007年確定27個縣為強縣擴權縣以來，今年又新增32個強縣擴權縣。全省181個行政區劃縣(市、區)中，除43個市轄區、成都市所轄10個縣(市)。以及甘孜、阿壩、涼山州所轄48個民族自治縣(市)外。糧、油生產和生豬調出大縣中發展較快的縣、新增的百萬人口大縣、省轄市級代管的縣級市、2008年縣域經濟激勵考核先進縣等，共計59個縣為擴權試點縣(市)，強縣擴權縣的數量占到全省的73％。

從經濟數據來看，據四川省統計局的數據，試點前3年，擴權試點縣(市)財政收入水平較低，地方財政一般預算收入增幅比全省平均水平低16.3個百分點。2007年，27個擴權試點縣(市)地方財政一般預算收入增長33％，增速比試點前3年快25.5個百分點。2008年，盡管受地震災害以及金融危機影響，擴權試點縣(市)財政收入增速仍比試點前3年平均增速快19.8個百分點，而當年，其增速已經高出全省平均增速8.4個百分點。

3.2強縣擴權存在的問題

首先，擴權縣與上級政府的關系需要進一步協調。一些地市級政府為了本級利益，不愿下放權力，擴權縣感到有了“兩個婆婆”，原來的“一頭應酬”變為“兩頭應酬”，應酬成本增大。

第二，中心城市與擴權縣的協調發展問題顯現。擴權縣城鎮化不發達，基礎設施不配套，文化教育、醫療衛生、社會保障等公共服務體系不健全，相關配套服務設施缺乏。

第三，省直部門在擴權政策中定位模糊。有些部門對當地經濟發展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴權政策在這種既成的事實面前顯得無能為力。

第四，人才缺乏。我國縣級經濟的人才建設面臨“引不進、留不住、盤不活”的局面，人才匾乏問題突出。

4“省管縣”體制的思考

(1)合理下放權力，規范管理行為，提高辦事效率。對于縣級政府，“省管縣”體制在行政管理上給與了它們更多的自主權利，其優勢在于：①省——縣——鄉的三級地方行政權力模式有利于扭轉市級管理縣級自主權利過大、不規范·任憑市級“壓榨”、“盤剝”縣級的行為。②減少審批環節和管理層次，有利于提高辦事效率，使管理過程透明化、光明化。③省級直接下放財政、人事、審批等權利到縣級，提高縣級信息獲取能力，有利于縣級更好的把握發展機遇，提高競爭力。

(2)政府采取訂單培養的方法，特別是在中西部地區宜采取“對口單招，訂單培養”的方式，培養和引進碩士生以上高級人才到縣區工作。

(3)綜合考慮公共服務的供給。統籌社會保障、醫療衛生、教育等多方面的社會政策，建立協調有效的系統，以整合資源、系統規劃，打破部門分割、提高公共服務的效率。

(4)市和縣分治，相互不再是上下級關系，市的職能要有增有減，縣的職能要合理擴充。從財政的省管縣到行政的省管縣，“否則光財政不管，行政管，很多矛盾還是很難調和”。

(5)從“市管縣”到“省管縣”要平滑過渡。不可一哄而起，也不能“一刀切”。如四川省在新增擴權試點縣(市)及其所在的市，在財政“分家”上設立了過渡期，過渡期為今明兩年。