立法扎緊審計監(jiān)督的籠子

張雙文 吳江

2015年3月27日，浙江省第十二屆人大常委會第十八次會議審議通過了《浙江省審計條例》，在政府投資項目審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、集體經(jīng)濟組織審計等方面劃定審計“紅線”。

審計監(jiān)督是維護經(jīng)濟秩序和公共利益、促進廉政建設(shè)、保障經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重要手段，被稱為政策落實的“督查員”、國家利益的“捍衛(wèi)者”、公共資金的“守護神”和反腐倡廉的“利劍”。將于2015年6月1日起施行的《浙江省審計條例》對更好地提升我省審計監(jiān)督質(zhì)量和水平，促進依法行政，推動法治政府、廉潔政府建設(shè)，具有重要意義。

實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋

審計監(jiān)督是國家治理體系中的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”。為了更好地發(fā)揮制度性的免疫功能，必須對公共的資金、資產(chǎn)和項目進行“全身體檢”。對此，條例根據(jù)中央和國務(wù)院審計監(jiān)督全覆蓋的新要求，并強調(diào)對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審計監(jiān)督，規(guī)定：“審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的管理、分配、使用情況，依法屬于審計監(jiān)督對象的主要負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任履行情況，以及其他依法屬于審計監(jiān)督范圍的事項進行審計監(jiān)督，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋”。條例同時指出，“審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對財政資金分配、重大投資決策和項目審批、重大物資采購和招標(biāo)投標(biāo)、貸款發(fā)放和證券交易、國有資產(chǎn)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓、國有土地使用權(quán)和礦產(chǎn)資源交易等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審計。”

此外，為確保國家和省重大政策措施落到實處，增強審計監(jiān)督的實效，條例規(guī)定審計機關(guān)依法對國家和省重大政策措施以及宏觀調(diào)控部署落實情況進行審計，并明確了重點審查的內(nèi)容，從加強項目落地、資金保障和實際效果審計等方面，確保政策措施的有效落實。

資源環(huán)境保護納入審計

針對社會關(guān)注的資源環(huán)境保護和污染治理情況，條例明確將資源環(huán)境保護納入審計事項，并對開展資源環(huán)境審計應(yīng)當(dāng)重點審計的內(nèi)容作了規(guī)定，進一步體現(xiàn)審計在美麗浙江建設(shè)中的職責(zé)要求。

條例規(guī)定，審計機關(guān)對土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域和特許經(jīng)營權(quán)、特許排污權(quán)等國有資源資產(chǎn)管理使用情況以及大氣、水、土壤、固體廢物等污染治理和環(huán)境保護情況實施審計，并對資源環(huán)境保護法律、法規(guī)、政策、規(guī)劃和計劃的執(zhí)行情況及其效果，資源環(huán)境保護項目的建設(shè)情況和運營效果，以及自然資源資產(chǎn)負(fù)債情況等進行重點審查。

完善對官員經(jīng)濟責(zé)任的審計

經(jīng)濟責(zé)任審計，審計什么？簡單而言，就是“經(jīng)濟”和“責(zé)任”。條例根據(jù)中央有關(guān)加強經(jīng)濟責(zé)任審計的要求，對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計范圍、程序、審計評價的要求等作了進一步的完善。一是明確經(jīng)濟責(zé)任審計的總體要求，規(guī)定審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)對依法屬于審計監(jiān)督對象的主要負(fù)責(zé)人進行任中經(jīng)濟責(zé)任審計或者離任經(jīng)濟責(zé)任審計，并向本級人民政府行政首長、有關(guān)主管機關(guān)報告審計結(jié)果。對自然資源資產(chǎn)負(fù)有保護責(zé)任的主要負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任審計，還應(yīng)當(dāng)包括自然資源資產(chǎn)保護責(zé)任的履行情況。二是明確審計評價的內(nèi)容，規(guī)定審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)對主要負(fù)責(zé)人履行經(jīng)濟責(zé)任有關(guān)的管理和決策等活動的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益等作出審計評價，發(fā)現(xiàn)存在問題的，還應(yīng)當(dāng)對直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任作出界定。三是進一步完善相關(guān)制度，條例規(guī)定：“對依法屬于審計監(jiān)督對象的主要負(fù)責(zé)人實行經(jīng)濟責(zé)任任前告知、年度報告和離任交接制度。”

加強集體經(jīng)濟組織審計監(jiān)督

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用財政資金數(shù)量較大，存在問題較多，社會關(guān)注度高，應(yīng)當(dāng)通過強化審計手段加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的監(jiān)督。為此，條例專門對加強集體經(jīng)濟組織的審計監(jiān)督作了規(guī)定，強調(diào)審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用公共資金情況的審計監(jiān)督，農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)依法加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計工作，并規(guī)定：“經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)，審計機關(guān)可以對城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財務(wù)收支情況進行審計監(jiān)督。”

政府投資項目全過程審計

政府投資項目存在資金數(shù)量大、工期時間長、涉及環(huán)節(jié)多、監(jiān)管難度高等特點，近年來也出現(xiàn)了不少問題，引起普遍關(guān)注。為此，條例進一步強化政府投資項目審計的相關(guān)規(guī)定：一是明確審計機關(guān)對重大投資項目可以開展全過程跟蹤審計，并可以對直接有關(guān)的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、造價咨詢、招標(biāo)代理、供貨等單位取得建設(shè)項目資金的真實性、合法性開展調(diào)查。二是為強化審計結(jié)果的剛性，明確規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明并與承接項目的單位在合同中約定審計結(jié)果作為工程結(jié)算的依據(jù)。三是完善了相應(yīng)的程序，規(guī)定審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)告知政府投資項目列入年度審計計劃情況以及出具審計報告的期限，并賦予了建設(shè)單位、承接項目的單位對審計報告有異議的救濟權(quán)利。

強化審計整改和運用

加強審計整改和結(jié)果運用對于增強審計成效，提升審計的執(zhí)行力和公信力，更好地發(fā)揮審計監(jiān)督應(yīng)有作用具有十分重要的意義。為此，條例從三個方面強化了審計整改和審計結(jié)果的運用：一是落實審計發(fā)現(xiàn)問題的督促整改和結(jié)果問責(zé)，要求政府、審計機關(guān)、被審計單位等應(yīng)當(dāng)建立健全審計整改檢查跟蹤機制、審計整改責(zé)任制、審計整改督促檢查機制和審計結(jié)果問責(zé)機制，并明確了相應(yīng)的責(zé)任和問責(zé)措施。二是加強審計結(jié)果公開，要求審計機關(guān)建立健全審計結(jié)果通報和公告制度，被審計單位的審計整改情況也應(yīng)當(dāng)依法向社會公告。三是強化審計結(jié)果運用，規(guī)定各級政府應(yīng)當(dāng)“建立健全審計結(jié)果運用機制，將審計結(jié)果及其整改情況作為行政決策、績效管理、考核、獎懲和問責(zé)的重要依據(jù)”;人大常委會應(yīng)當(dāng)“將審計結(jié)果作為行使監(jiān)督、重大事項決定、任免等職權(quán)的重要依據(jù)”。