土地信托制度：農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的創(chuàng)新

文　杰

摘要:土地承包經(jīng)營權(quán)信托制度是我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的創(chuàng)新,建立土地承包經(jīng)營權(quán)信托制度具有法律依據(jù)和實(shí)踐基礎(chǔ),有利于實(shí)現(xiàn)土地的良性增值,有效保障承包方的利益和防止土地的拋荒現(xiàn)象。在構(gòu)建這一制度時,應(yīng)對受托人的資格、信托登記、受托人和承包方的權(quán)利義務(wù)等問題作出明確的規(guī)定。

關(guān)鍵詞:土地承包經(jīng)營權(quán);農(nóng)地流轉(zhuǎn);信托制度

中圖分類號:DF452文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

Land Trust System:Innovation of Land Contracted Management Right Turnover System

WEN Jie

(Law Department, Central China Normal University, Wuhan 430079, China)

Abstract:Land contracted management right trust system is the innovation of land contracted management right turnover method in China. With legal and practice basis, building land contracted management right turnover system would be conducive to land appreciation, ensuring contractor benefit and avoiding land abandoned. The system should incude trustee qualification, trust registration, rights and obligations of trustee and contractor,etc.

Key words:land contracted management right; land turnover ; trust system

我國《農(nóng)村土地承包法》第10條規(guī)定:“國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)?！蹦壳?各地農(nóng)村采取了靈活多樣的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式,包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等,浙江紹興等地在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中還催生出了信托形式。①本文擬從土地承包經(jīng)營權(quán)信托制度的法律界定出發(fā),對建立土地承包經(jīng)營權(quán)信托制度的必要性和可行性進(jìn)行分析。

一、土地承包經(jīng)營權(quán)信托的法律界定

根據(jù)我國《信托法》對信托的界定②,所謂土地承包經(jīng)營權(quán)信托制度是指農(nóng)村土地承包方(以下簡稱承包方)基于對受托人的信任,將其土地承包經(jīng)營權(quán)委托給受托人,由受托人按承包方的意愿以自己的名義,為承包方的利益進(jìn)行管理或處分的行為。與一般的信托相比,土地承包經(jīng)營權(quán)信托有其自身的特殊性,這主要表現(xiàn)為:

1.信托財產(chǎn)為土地承包經(jīng)營權(quán)。信托作為一種財產(chǎn)管理制度,其載體是信托財產(chǎn)。一般而言,在信托關(guān)系中信托財產(chǎn)是委托人合法所有的財產(chǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)信托中信托財產(chǎn)為土地承包經(jīng)營權(quán),其為承包方在農(nóng)村集體所有和國家所有,依法由農(nóng)民集體使用的土地上進(jìn)行耕作、養(yǎng)殖或畜牧等農(nóng)業(yè)活動的權(quán)利,屬于我國所特有的一種用益物權(quán)③。

2.承包方具有委托人和受益人的雙重身份。信托關(guān)系中的委托人是提供財產(chǎn)設(shè)立信托的人,受益人則是依據(jù)信托文件享受信托利益的人。一般情形下,委托人與受益人不是同一人。在土地承包經(jīng)營權(quán)信托中,承包方既是提供土地承包經(jīng)營權(quán)用以設(shè)立信托之人,也是依據(jù)信托合同享有信托利益之人,其同時具有委托人和受益人的雙重身份。

3.信托期限受法定土地承包期的限制。一般情況下,信托期限由信托當(dāng)事人自由決定,可長可短。但在土地承包經(jīng)營權(quán)信托中,信托期限受到法定土地承包期的限制。我國《農(nóng)村土地承包法》第20條規(guī)定:“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長?！背邪脚c受托人應(yīng)在該法規(guī)定的土地承包期內(nèi)設(shè)定信托期限,最長不得超過土地承包期的剩余期限。若當(dāng)事人約定的信托期限超過土地承包期的剩余期限的,該超過部分應(yīng)歸于無效。

二、建立土地信托制度的必要性和可行性

(一)建立土地承包經(jīng)營權(quán)信托制度的必要性

由于我國農(nóng)村土地由承包方小規(guī)模、分散經(jīng)營的模式,難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用效率的客觀要求,同時又必須堅(jiān)持農(nóng)村土地所有制和承包經(jīng)營制不動搖。因此,多年來建立合理有效的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制一直是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的中心命題之一。從20世紀(jì)90年代和本世紀(jì)初出現(xiàn)的嚴(yán)重的土地拋荒現(xiàn)象到中央一再發(fā)文強(qiáng)調(diào)在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中保護(hù)承包方的合法權(quán)益④等便是明證。

具體而言,土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包只能在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部承包方之間進(jìn)行⑤,可供選擇的接包方范圍狹窄,且接包方未必具有良好的經(jīng)營土地的能力,這樣不利于實(shí)現(xiàn)土地的增值。土地承包經(jīng)營權(quán)租賃關(guān)系中承包方的權(quán)利義務(wù)由合同自由約定,難免會出現(xiàn)約定不明確或?qū)Τ邪讲焕默F(xiàn)象,并且若租賃期限為6個月以上而當(dāng)事人未采用書面形式或租賃期限不能確定的,為不定期租賃,當(dāng)事人可以隨時解除租賃關(guān)系⑥。這樣做一方面不利于對承包方利益的有效保障,另一方面也不利于承租方對土地的長期投入,容易造成短期效應(yīng),破壞土地的生產(chǎn)力。土地承包經(jīng)營權(quán)互換只是滿足了承包方各自耕作便利等方面的需要,并沒有實(shí)現(xiàn)土地的良性增值和解決土地拋荒的問題。轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán),將使承包方失去土地承包經(jīng)營權(quán),即失去基本的生活保障,一旦其無法依靠其他職業(yè)生存下去時,就可能成為社會的不穩(wěn)定因素。由于合作社和股份公司的成立、運(yùn)作較為復(fù)雜,土地承包經(jīng)營權(quán)入股對承包方的文化素質(zhì)要求較高。目前,我國農(nóng)民普遍缺乏相關(guān)的經(jīng)營管理和法律知識,加之如果股份公司破產(chǎn),承包方會失去土地承包經(jīng)營權(quán),承包方的利益難以得到有效地保障。

信托是一種為他人利益管理財產(chǎn)的制度,體現(xiàn)信托特色的基本理念包括信托財產(chǎn)的權(quán)利主體與利益主體相分離、信托財產(chǎn)獨(dú)立性 、有限責(zé)任和信托管理的連續(xù)性。[1]正是信托具有的這些基本理念,使得土地承包經(jīng)營權(quán)信托在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中發(fā)揮著獨(dú)特的作用。

其一,土地承包經(jīng)營權(quán)信托有利于實(shí)現(xiàn)土地的良性增值。信托的一個基本理念是有限責(zé)任,這既體現(xiàn)在信托的內(nèi)部關(guān)系中,也體現(xiàn)在信托的外部關(guān)系中。信托內(nèi)部關(guān)系中的有限責(zé)任表現(xiàn)為受托人對受益人支付信托利益,僅以信托財產(chǎn)為限負(fù)有限清償責(zé)任。換言之,在信托事務(wù)處理過程中,只要受托人沒有違反職責(zé),即使未能取得信托利益或造成了信托財產(chǎn)的損失,受托人也不以自有財產(chǎn)負(fù)個人責(zé)任。信托外部關(guān)系中的有限責(zé)任則表現(xiàn)為受托人對因信托事務(wù)處理所發(fā)生的債務(wù),以信托財產(chǎn)為限負(fù)有限清償責(zé)任。只有當(dāng)其違反職責(zé)時,才以自有財產(chǎn)承擔(dān)清償責(zé)任。同時,信托又是一種具有長期性和穩(wěn)定性的財產(chǎn)管理制度。這根源于信托管理的連續(xù)性之中,主要表現(xiàn)為信托成立后,除非受托人違反信托目的處分信托財產(chǎn)或者管理處分信托財產(chǎn)有重大過失,委托人不得解任受托人。受托人一旦接受信托,非經(jīng)委托人和受益人同意,不得隨意辭去其職務(wù)。只有當(dāng)受托人出現(xiàn)死亡、被宣告為無民事行為能力人或限制民事行為能力人、解散、破產(chǎn)、辭職或被解任等法定情形時,其職責(zé)方才終止。信托的有限責(zé)任理念有助于激發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)信托的受托人經(jīng)營土地的能動性和創(chuàng)造性,發(fā)展土地的適度規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營,充分發(fā)揮土地的效益,而信托管理的連續(xù)性理念可使受托人對土地的經(jīng)營管理做好長期規(guī)劃,防止短期行為影響土地的生產(chǎn)力,這樣,有利于實(shí)現(xiàn)土地的良性增值。

其二,土地承包經(jīng)營權(quán)信托能夠有效保障承包方的利益和防止土地的拋荒現(xiàn)象。信托的基本理念之一是信托財產(chǎn)的權(quán)利主體與利益主體相分離,即信托一旦有效設(shè)立,受托人便享有管理和處分信托財產(chǎn)的權(quán)利,但其應(yīng)將由此產(chǎn)生的利益交付給委托人指定的受益人,并在信托終止時將信托財產(chǎn)也交付給該受益人或信托文件指定的其他人,其自身僅能依據(jù)信托文件的約定取得一定報酬。據(jù)此,通過土地承包經(jīng)營權(quán)信托,承包方將其土地承包經(jīng)營權(quán)委托給受托人行使,自己可以在向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中擺脫小塊土地的鉗制,從而安心地離開土地去創(chuàng)業(yè)、務(wù)工。

在信托期間,受托人須依信托法和合同的規(guī)定運(yùn)用其能力優(yōu)勢對土地進(jìn)行有效地經(jīng)營管理,承包方因此可以享有信托利益。信托終止,承包方可以恢復(fù)行使土地承包經(jīng)營權(quán)。這樣做一方面承包方的利益得到了較好地保障,另一方面又可以防止土地的拋荒現(xiàn)象。此外,土地信托制度可使受托人將其自有財產(chǎn)與作為信托財產(chǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)區(qū)分開來,其債權(quán)人也無法主張以土地承包經(jīng)營權(quán)及其所生利益償債,承包方的利益因此能夠得到安全地保障。

(二)建立土地承包經(jīng)營權(quán)信托制度的可行性

首先,設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)信托具有法律依據(jù)。我國《農(nóng)村土地承包法》盡管沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取信托的方式流轉(zhuǎn),但在私法領(lǐng)域,只要法律沒有明文禁止的即為允許。設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)信托符合《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定。另外,從我國《信托法》的規(guī)定看,設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)信托也是合法的。土地承包經(jīng)營權(quán)信托具有合法的目的,承包方享有的土地承包經(jīng)營權(quán)屬于一種用益物權(quán),具有確定性和合法性,能夠作為信托財產(chǎn)。享有土地承包經(jīng)營權(quán)的承包方是這種信托的受益人,受益人是確定的。土地承包經(jīng)營權(quán)信托也不存在信托無效的其他情形,因此,設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)信托也是符合《信托法》規(guī)定的信托設(shè)立條件的。

其次,設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)信托已有實(shí)踐基礎(chǔ)。目前,在我國一些農(nóng)村地區(qū)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中已出現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)信托形式。例如,浙江紹興縣成立了縣、鎮(zhèn)、村三級土地承包經(jīng)營權(quán)信托服務(wù)組織,推動土地承包經(jīng)營權(quán)信托。信托服務(wù)組織在土地承包經(jīng)營權(quán)信托前主要開展供求登記、信息發(fā)布,信托中開展協(xié)調(diào)、簽約指導(dǎo),信托后開展追蹤服務(wù)、糾紛調(diào)處。[2]河南安陽縣8000多農(nóng)戶自愿將土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立信托,自身則投入到第二、三產(chǎn)業(yè)中求發(fā)展。[3]盡管實(shí)踐中出現(xiàn)的土地承包經(jīng)營權(quán)信托尚存在不規(guī)范之處,如當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)不明晰、受托人的經(jīng)營活動缺乏必要的監(jiān)督等,但其為構(gòu)建土地承包經(jīng)營權(quán)信托制度提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)信托制度的構(gòu)建

土地承包經(jīng)營權(quán)信托是我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的創(chuàng)新,為保障其規(guī)范、有序地運(yùn)行,必須構(gòu)建完善的土地承包經(jīng)營權(quán)信托制度。在土地承包經(jīng)營權(quán)信托的立法方式上,可以考慮先由農(nóng)業(yè)部制定《土地承包經(jīng)營權(quán)信托辦法》,然后在將來修改《農(nóng)村土地承包法》時增加土地承包經(jīng)營權(quán)信托制度的內(nèi)容。在設(shè)計土地承包經(jīng)營權(quán)信托的具體制度時,應(yīng)重點(diǎn)注意以下幾個問題:

(一)受托人的資格

我國《信托法》第24條規(guī)定:“受托人應(yīng)當(dāng)是具有完全民事行為能力的自然人、法人。法律、行政法規(guī)對受托人的條件另有規(guī)定的,從其規(guī)定?！庇捎谕恋爻邪?jīng)營權(quán)信托以實(shí)現(xiàn)土地的良性增值,有效保障承包方的利益為目的,作為土地承包經(jīng)營權(quán)信托的受托人,在資金實(shí)力、專業(yè)管理和人才等方面應(yīng)具備一定的條件,因此,宜選擇有一定技術(shù)、資金和管理能力的自然人、法人和其他組織作為土地承包經(jīng)營權(quán)信托的受托人,例如農(nóng)村的種植養(yǎng)殖大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等。

(二)土地承包經(jīng)營權(quán)信托的登記

由于信托財產(chǎn)具有獨(dú)立性,信托關(guān)系的效力對第三人利益的影響較大。如果不以一定方法公開信托事實(shí),善意第三人則可能因?yàn)椴恢稠?xiàng)財產(chǎn)已成為信托財產(chǎn)而遭受意外損害。為保障交易安全,信托財產(chǎn)及信托關(guān)系應(yīng)當(dāng)向社會公示。為此,我國《信托法》第10條規(guī)定:“設(shè)立信托,對于信托財產(chǎn),有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理登記手續(xù)的,應(yīng)當(dāng)依法辦理信托登記。未依照前款規(guī)定辦理信托登記的,應(yīng)當(dāng)補(bǔ)辦登記手續(xù);不補(bǔ)辦的,該信托不產(chǎn)生效力。”土地承包經(jīng)營權(quán)屬于不動產(chǎn)物權(quán),我國《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等法律均規(guī)定登記為不動產(chǎn)物權(quán)變動的生效要件。鑒于此,設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)信托應(yīng)辦理信托登記,不經(jīng)登記的信托不生效。登記機(jī)關(guān)以縣級以上農(nóng)業(yè)行政管理部門為宜,縣級以上農(nóng)業(yè)行政管理部門對農(nóng)村的情況較為熟悉,同時負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及承包合同的管理和監(jiān)督工作,由其作為登記機(jī)關(guān),有利于發(fā)揮其自身優(yōu)勢,加強(qiáng)對土地承包經(jīng)營權(quán)信托的監(jiān)管,維護(hù)承包方的合法權(quán)益。

(三)受托人的權(quán)利和義務(wù)

1.受托人的權(quán)利。在土地承包經(jīng)營權(quán)信托中,受托人的權(quán)利應(yīng)主要包括:其一,對土地進(jìn)行獨(dú)立經(jīng)營管理的權(quán)利;其二,依據(jù)信托合同的約定取得報酬的權(quán)利;其三,以固有財產(chǎn)先行支付經(jīng)營管理土地所支出的費(fèi)用的,享有費(fèi)用償還請求權(quán)。

2.受托人的義務(wù)。受托人應(yīng)主要承擔(dān)以下義務(wù):第一,為承包方的最大利益經(jīng)營管理土地的義務(wù);第二,親自經(jīng)營管理土地的義務(wù),非特殊情況下不得委托他人代為處理;第三,不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途的義務(wù);第四,保存經(jīng)營管理土地的完整記錄、定期向承包方報告土地的經(jīng)營管理及收支情況的義務(wù);第五,向承包方支付信托利益的義務(wù)。

(四)承包方的權(quán)利與義務(wù)

1.承包方的權(quán)利。在土地承包經(jīng)營權(quán)信托中,受托人對土地承包經(jīng)營權(quán)的管理運(yùn)用與承包方利害攸關(guān),因此,應(yīng)賦予承包方對受托人管理運(yùn)用土地承包經(jīng)營權(quán)的監(jiān)控權(quán)。這具體應(yīng)包括:承包方有權(quán)了解其承包土地的經(jīng)營情況,并要求受托人作出說明;因設(shè)立信托時未能預(yù)見的特別事由,致使土地的經(jīng)營方法不利于實(shí)現(xiàn)信托目的或不符合承包方利益時,承包方有權(quán)要求受托人調(diào)整該土地的經(jīng)營方法;當(dāng)受托人違反信托目的或經(jīng)營土地有重大過失時,承包方有權(quán)依照信托合同的規(guī)定解任受托人或者申請人民法院解任受托人等。此外,作為土地承包經(jīng)營權(quán)信托的受益人,承包方還應(yīng)享有信托利益請求權(quán)。

2.承包方的義務(wù)。承包方應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)主要有:其一,確保承包的土地交由受托人經(jīng)營管理的義務(wù);其二,依據(jù)信托合同的約定向受托人支付報酬的義務(wù)。

注釋:

① 袁亞平.“土地信托”多方受益[N].人民日報,2001-06-08;熊慈明.瀏陽市創(chuàng)立土地流轉(zhuǎn)信托[J].農(nóng)村工作通訊,2004(11):24;樊進(jìn)舉,王永剛.“土地信托”樂了農(nóng)民[N].安陽日報,2005-09-13;陳德建,朱靜靜.郊區(qū)農(nóng)村興起“土地信托”[N].濟(jì)南日報,2006-05-23.

② 我國《信托法》第2條規(guī)定:“本法所稱信托,是指委托人基于對受托人的信任,將其財產(chǎn)權(quán)委托給受托人,由受托人按委托人的意愿以自己的名義,為受益人的利益或者特定目的,進(jìn)行管理或者處分的行為?！?/p>

③ 我國《物權(quán)法》第11章將“土地承包經(jīng)營權(quán)”明確列為用益物權(quán)的種類之一。

④ 參見2001年12月30日《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》、2004年4月30日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》等。

⑤ 參見2005年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條。

⑥ 參見我國《合同法》第215條、第232條。

參考文獻(xiàn):

[1] 周小明.信托制度比較法研究[M].北京:法律出版社,1996.

[2] 袁亞平.“土地信托”多方受益[N].人民日報,2001-06-08.

[3] 樊進(jìn)舉,王永剛.“土地信托”樂了農(nóng)民[N].安陽日報,2005-09-13.

(責(zé)任編輯:席曉虹)