緩解“三農”問題的財政支農政策選擇

彭新萬

摘要:國家實施的財政支農政策成為緩解“三農”問題的重要手段,但是我國城鄉收入差距、消費差距、財產差距,以及公共服務差距等仍十分突出。究其原因,既有市場的,也有體制的。

關鍵詞: “三農”問題;城鄉差距;財政支農政策

中圖分類號:F320文獻標識碼:A

Financial Support for Agriculture Policy for Alleviating the Rural Issues concerning

“Agriculture,Countryside and Farmers”

PENG Xin-wan

(School of Economics,Jiangxi University of Finance and Economics,Nangchang 330013,China)

Abstract:Financial support for agriculture policy has become the important measure of alleviating rural issues concerning “agriculture,countryside and farmers ”.However, urban-rural income gap, consumption gap, the gap between property and the gap between public service are very prominent.The reasons include market and system two aspects.

Key words:rural issues concerning “agriculture,countryside and farmers ”;the gap between urban and rural areas;financial support for agriculture policy

國家實施財政支農、惠農政策以來,我國“三農”問題加重、升級的趨勢得到有效遏制,城鄉差距擴大的趨勢明顯減緩,但“三農”問題的運行趨勢還沒有根本扭轉,“三農”問題仍很突出。本文擬從國家實施的財政支農政策入手,對“三農”問題現狀與特征的原因進行分析,在此基礎上提出相關政策建議。

一、城鄉居民收入、消費與財產比較

十六大以來,我國農民的人均收入增長較快,每年均超過6%,但城鄉收入差距并沒有縮小,且絕對差距數越來越大,處于高位徘徊狀態。收入決定消費,城鄉收入差距大且高位運行導致城鄉居民消費差距大的現狀也沒有根本轉變。依據國家統計局2006年統計年鑒上的數據,我國農村居民生活水平落后城鎮居民生活幾乎一個等級,而且這種差距仍看不出有縮小的趨勢。目前,對城鄉居民家庭財產情況尚無準確統計,但從居民儲蓄存款余額來看,城鄉之間的差距相當大,財產差距擴大從另一方面說明了城市收入的差距問題。近年來,在中央一系列強有力政策措施的促進下,農村的基礎設施和社會事業有了很大發展。但由于以往的欠賬太多,農村水、電、路、氣等基礎設施建設滯后,農村中小學教育質量低、農民缺醫少藥等問題仍比較突出。目前,約2.8億農民的飲水不安全,1億多農戶急需解決燒飯、取暖的燃料問題。2005年,農民平均受教育年限僅7.7年,5.04億農村勞動力中, 高中以上文化程度的只占13.68%,小學及以下文化程度的占34.1%,不識字及識字很少的還占6.87%。2006年,我國平均每千人有病床2.34張,但主要集中在城市。城市每千人有病床3.67張, 農村只有0.76張;城市每張病床平均擁有8.8萬元的醫療設備,農村僅有1.1萬元。城鄉文化事業方面的差距則更為明顯。

上述幾個方面的差距狀態集中到一點,便是城鄉差距、城鄉居民生存權、甚至發展權的差距仍然很大,處在高位徘徊狀態。

二、原因分析:財政支農角度的透視

毫無疑問題,十六大以來的財政支農政策是緩解“三農”問題的重要政策保障。但是,當前的財政支農政策與“三農”解決問題的實際需求相差甚遠,政策的實施所產生的積極效應還不能完會消化二元體制(制度)及其市場等因素對“三農”的侵蝕。

1.財政支農規模偏小。國際經驗表明,財政支農政策對促進農業增長具有特別重要的意義:它不僅構成農業投入的主要來源,而且對一些公共農業基礎建設來說,甚至是唯一的來源。十六大以來,財政支農力度與以前相比,力度明顯加大,但是財政支農規模偏小卻是一個不爭的事實。在我國這樣一個農民收入不高、私人農業投資有限的發展中國家,目前的財政支農規模是不足以擔當農民收入快速增長的重任。

2.財政支農結構偏差降低了支農資金效率。農業固定資產投資對農業的發展、特別對未來農業的發展具有決定性作用。盡管十六大以來,我國加大了對農業固定資產的投資力度,投資結構進一步優化,農業固定資產投資額平均每年增長16.45%,但是農業固定資產的年增長率波動較大,農業固定資產投資占全社會固定資產投資的比例較低,這與我國農業在國民經濟中的基礎地位很不相稱。另外,“直補”是財政支農政策的最重要工具之一,我國當前“直補”所占財政支農資金的比重很低,“直補”對農民增收的作用并不顯著。不僅如此,由于當前財政支農政策的運行、管理和監督機制不完善,大量支農資金、特別是間接補貼資金容易漏損,使支農資金難以起到支持農業、農民的作用。

3.財政支農的監管制度不健全。近年來, 國家出臺了一系列的紀檢監察制度,有關部門也圍繞工作需要制定出臺相關監管措施,如財政部制定實施了 《財政農業專項資金管理規則》、農業部實施了 《農業部財政項目支出管理暫行辦法》等文件,為規范支農惠農政策監管有章可依奠定了一定的基礎。但在具體政策層面上,對政策實施全程監管的制度不配套,尤其是對支農資金的監管,表現在立項撥付環節上,難以有效地監督計劃或負責資金安排分配的權利部門,嚴格按照規定的投資方向、重點和內容進行立項和分配撥付資金。在支農資金使用環節,難以及時發現擅自改變項目計劃和未按上級批準的要求執行,甚至擠占挪用、串用、虛列支農資金、套取騙取財政支農資金侵害農民利益等問題。在支農資金管理環節, 由于支農資金因立項不準、可行性研究不充分、設計不合理、管理不善等原因, 造成損失浪費、效益低下,甚至損害農民利益等問題和進行有效責任追究。缺乏健全監督制度的政策執行,難以保證政策的全面高效落實。據報道,國家審計署在對8省 ( 區)2004年至2006年天然林資源保護工程資金審計中, 查出虛報冒領挪用滯留等違規問題資金1.3億元等事例, 可以說政策執行不夠公開、透明是重要的誘因。

三、結論與政策建議

1.加大支農惠農力度。目前,我國支農資金從絕對數上講提高很快,但支農資金的比重僅占國家財政收入的8%左右,占農業GDP的10%左右。因此,在加大中央財政支農力度的同時,應建立地方各級財政增加支農投入的機制。隨著中央財政轉移支付力度的不斷加大, 地方“吃飯”問題得到基本解決以后, 地方財政應有空間進一步加大對“三農”的支持力度。所以, 要在進一步完善財政體制的基礎上,明確中央和地方的支農責任,共同增加農業投入,逐步形成以中央為主體、地方為重要補充的中央與地方共同的財政支農投入機制。

2.優化支農惠農結構。當前,有限的支農惠農資金沒有發揮應有的作用。就其原因,與國家的支農惠農政策安排存在一些問題有關,使資金的投向結構不盡合理。首先,“直補”資金比例偏低,這對農民增收的貢獻不大。其次,支農資金分配上應突出支持糧食生產。如 進一步加大良種補貼、農機補貼、小型農田水利建設和測土配方施肥的投入規模。應支持現代農業產業體系建設,支持農村公共基礎設施建設,做到因地制宜、科學規劃, 不盲目照搬, 不大拆大建。根據現有的經濟實力, 集中力量重點支持農村道路、農村能源(沼氣) 和農村安全飲水等基礎設施建設,盡快改變農民的生產生活條件。

3.進一步規范支農資金監督機制,加強支農資金使用的監督管理,提高支農資金使用效率。一是要加強制度建設。在健全現有財政支農各項規章制度的基礎上,完善各項資金的管理制度,做到有法可依,依法理財。二是要加強支農資金的日常管理工作,通過開展經常性自查、重點檢查等活動,及時發現資金使用方面存在的問題及薄弱環節,認真加以整改。三是要自覺接受審計、監察、紀檢等部門的審計、監督,對核實的問題及時加以糾正,并按有關規定嚴肅處理。同時,要強化外部監督,積極引入社會監督機制,增加資金使用的透明度;提高農民監督意識,積極發揮人民群眾的監督檢查作用,實行政務公開、事務公開、財務公開,定期向群眾公布收支情況。四是要加強隊伍建設。隨著政府支農政策的不斷出臺和強化,支農資金使用、管理和監督的任務越來越重, 要求也越來越高。改變目前大多數縣從事財政支農管理的力量比較薄弱局面,加強基層農財隊伍建設, 適當充實力量。同時加強培訓,不斷提高業務能力、政策能力和工作水平,使財政支農管理工作能夠上升到一個新的臺階。

參考文獻:

[1] 牛若峰,李成貴,鄭有貴.中國的“三農”問題:回顧與展望[M].北京:中國社會科學出版社,2004.

[2] 傅紅春等著.中美主要經濟指標比較研究[M].北京:人民出版社,2005.

[3] 夏鋒.基本公共服務均等化與城鄉差距[J].南京人口管理干部學院學報,2007(3).

[4] 李善偉,陳瀟,周靜靜.新農村建設現狀與出路[J].現代農業,2007(7).

[5] 李煥章,錢忠好.財政支農政策與中國農業增長:因果與結構分析[J].中國農村經濟,2004(8).

[6] 李慧.時刻把農民收在心上十六大以來支農惠農政策掃描[N].光明日報.

[7] 劉學劍.淺談支農惠農政策執行中的監督機制建設探討[J].飼料博覽?管理版,2007(18).

[8] 趙鳴驥.認真落實支農惠農政策創新農業財政工作機制[J].財政與發展,2007(5).

(責任編輯:呂洪英)