正確認(rèn)識(shí)和處理統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政府主導(dǎo)與市場(chǎng)基礎(chǔ)的相互關(guān)系

楊順湘

摘要：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，是具有全局意義的重大戰(zhàn)略部署，是對(duì)各級(jí)政府提出的一項(xiàng)根本要求。國(guó)家設(shè)立的成渝全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)，被放到全國(guó)改革開(kāi)放總體戰(zhàn)略布局中，要努力創(chuàng)新，大膽探索、勇于開(kāi)拓，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)乃至全國(guó)深化改革創(chuàng)造和積累新經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)對(duì)成渝推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化實(shí)踐的觀察和分析，探討統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的政府主導(dǎo)與市場(chǎng)基礎(chǔ)的相互關(guān)系問(wèn)題，可以認(rèn)為：因?yàn)榻y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)體系，通過(guò)深化體制機(jī)制改革把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)納入全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)化軌道，提高城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性和融合度，形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，所以，這就要求建設(shè)公共服務(wù)型政府，切實(shí)提供基本公共服務(wù)，發(fā)揮好政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的主導(dǎo)作用——這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要保證。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；政府主導(dǎo)；市場(chǎng)基礎(chǔ)；新型城鄉(xiāng)關(guān)系

中圖分類號(hào)：D63；F127.7

文獻(xiàn)標(biāo)碼：A

文章編號(hào)：1007—5194(2009)03—0073—04

黨的十七屆三中全會(huì)指出：建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度，“盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得突破，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合。”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，是具有全局意義的重大戰(zhàn)略部署，是對(duì)各級(jí)政府提出的一項(xiàng)根本要求，它基于我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的現(xiàn)實(shí)，突出地強(qiáng)調(diào)了政府在兼顧城鄉(xiāng)利益、理順城鄉(xiāng)關(guān)系、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距中的主導(dǎo)作用。顯然，實(shí)施“統(tǒng)籌”的行為主體就是政府，各級(jí)政府應(yīng)把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為政府工作的基本指導(dǎo)思想和理性選擇，擔(dān)負(fù)起促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大職責(zé)。應(yīng)該看到，僅僅依靠政府的政策手段和行政資源，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是不可持續(xù)的。政府的政策導(dǎo)向和行政架構(gòu)確保了工作的強(qiáng)力推進(jìn)，但也強(qiáng)化了政府的角色，加劇了政府職能的擴(kuò)充和行政邊界的擴(kuò)張，非經(jīng)濟(jì)手段的過(guò)多介入并不利于提高城鄉(xiāng)資源配置的效率，還易于造成基層和公眾對(duì)政策的過(guò)高期望和對(duì)政府的過(guò)度依賴，無(wú)助于提高社會(huì)公眾特別是市場(chǎng)主體參與城鄉(xiāng)一體化的主動(dòng)性和積極性。因此，2007年7月，中共成都市委、成都市人民政府提出，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，既要發(fā)揮政府的力量，更要重視市場(chǎng)的力量”。應(yīng)該明確，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心要義在于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展。“城市”和“鄉(xiāng)村”作為非均質(zhì)的地域空間，是人類生存及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的兩種不同的群落分布形式，受各自特定的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等條件制約，城市與農(nóng)村在物質(zhì)生產(chǎn)方式、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、區(qū)域功能以及民眾生活習(xí)俗等方面都有各自不同的特色。但是，這兩大系統(tǒng)不是孤立存在的。農(nóng)村的發(fā)展離不開(kāi)城市的輻射和帶動(dòng)，城市的發(fā)展也離不開(kāi)農(nóng)村的促進(jìn)和支持。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和城市經(jīng)濟(jì)互為需求、互相補(bǔ)充，在互利互惠中互動(dòng)互促、共同發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)、資源配置和產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)是以市場(chǎng)信號(hào)為引導(dǎo)、在城鄉(xiāng)對(duì)接的市場(chǎng)平臺(tái)上完成的，市場(chǎng)機(jī)制在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，以確保城鄉(xiāng)資源的有效整合與合理利用。

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)踐中，如何處理好政府主導(dǎo)與市場(chǎng)基礎(chǔ)的相互關(guān)系，筆者認(rèn)為亟待著力于以下幾個(gè)問(wèn)題的解決：

(一)確立農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位，落實(shí)農(nóng)民的基本權(quán)利，這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心內(nèi)容

協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)關(guān)系是以城市和鄉(xiāng)村的不同社會(huì)權(quán)益主體的權(quán)利平等與利益均衡為基礎(chǔ)的。長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)分治的二元體制所造成的最大問(wèn)題，就是占人口多數(shù)的農(nóng)民群體在城鄉(xiāng)利益格局中的弱勢(shì)化和邊緣化，城鄉(xiāng)關(guān)系的失衡實(shí)質(zhì)上就是城鄉(xiāng)利益格局的失衡。有研究指出：在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我們用工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”的形式讓農(nóng)民為工業(yè)化支付了6000億至8000億元的代價(jià)；改革開(kāi)放以來(lái)又通過(guò)低價(jià)征用農(nóng)民的土地，至少使農(nóng)民為城市的發(fā)展作出了2萬(wàn)億元的犧牲和貢獻(xiàn)。協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，說(shuō)到底就是必須確立農(nóng)民的權(quán)利主體地位，落實(shí)農(nóng)民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的基本權(quán)益，保證農(nóng)民在城鄉(xiāng)利益格局調(diào)整和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中獲取應(yīng)得的份額，讓農(nóng)民群體能夠分享工業(yè)化和城市化的成果，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)群體利益的均衡發(fā)展和共同增進(jìn)。

首先，要落實(shí)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。土地是農(nóng)民最重要的資源，是他們物質(zhì)利益的主要來(lái)源和基本的保障。對(duì)于廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是其他各項(xiàng)權(quán)利的基礎(chǔ)，是其根本利益所在。要使農(nóng)民的利益得到切實(shí)保障，落實(shí)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是回避不了的問(wèn)題。為此，要進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革，調(diào)整農(nóng)民與土地的關(guān)系，在推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的同時(shí)，積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的股份制改造，實(shí)行農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的股份化，土地權(quán)益的貨幣化、債權(quán)化和資本化。對(duì)此，作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)的成都市已經(jīng)提出并推進(jìn)土地管理制度創(chuàng)新，積極推動(dòng)農(nóng)村集體土地資本化，進(jìn)一步探索集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法和健全農(nóng)村房屋所有權(quán)登記流轉(zhuǎn)制度，通過(guò)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，把土地的“集體共有”和“個(gè)人產(chǎn)權(quán)”結(jié)合起來(lái)，使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利真正得到落實(shí)，以制度安排保障農(nóng)民的土地權(quán)利和土地收益；而同時(shí)也作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)的重慶市則設(shè)立了中國(guó)首家農(nóng)村土地交易所，通過(guò)創(chuàng)新的“地票”交易形式，把農(nóng)村建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。

其次，要讓農(nóng)民與城市居民一樣享有平等的政治經(jīng)濟(jì)待遇。農(nóng)民的身份平等權(quán)、擇業(yè)自主權(quán)、遷徙自由權(quán)、公共物品享用權(quán)應(yīng)該得到保障，從而成為工業(yè)化城市化的受益者。要逐步改革工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格關(guān)系，消除對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益的“價(jià)格剝奪”，同時(shí)增加對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的政府補(bǔ)貼，支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；取消城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度，消除附加在戶籍關(guān)系上的種種制度差別，讓農(nóng)民享有自由進(jìn)城和自由遷徙的權(quán)利，平等地參與就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)；逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障方面對(duì)農(nóng)村人口和城市人口一視同仁，使社會(huì)保障成為全民共享的制度；增加對(duì)農(nóng)村公共物品的投資，大力發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)福利事業(yè)，讓農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民擁有同等的公共物品享用權(quán)和發(fā)展自身利益的機(jī)會(huì)。

最后，要進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)民合作組織。事實(shí)表明，現(xiàn)行農(nóng)村村民委員會(huì)作為村政管理組織，并不能充分代表農(nóng)民利益，而且村社合一的經(jīng)濟(jì)行政復(fù)合體制還往往成為對(duì)農(nóng)民權(quán)益的不當(dāng)強(qiáng)制。保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的有效途徑就是培育和發(fā)展以共同利益為紐帶的農(nóng)民合作組織，提高農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的組織化水平和整體能力，讓農(nóng)民可以真正以集體的方式表達(dá)自己的意愿、維護(hù)自己的利益、實(shí)施自己的行為，從根本上改變他們雖然人數(shù)眾多但力量單薄的不利狀況，避免在利益受到損害時(shí)陷于別無(wú)選擇的無(wú)奈境地。只有切實(shí)保障廣大農(nóng)民的基本權(quán)利，確保他

們的利益在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)合理增進(jìn)，他們才會(huì)主動(dòng)參與其中，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要推動(dòng)力量。

(二)構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的市場(chǎng)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)市場(chǎng)一體化，這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制基礎(chǔ)

城鄉(xiāng)市場(chǎng)一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是要逐步改變長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)體制分立、管理分治、發(fā)展分隔的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，形成以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)之間資源、要素市場(chǎng)化交流和集約配置的體制和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村不同區(qū)域各個(gè)產(chǎn)業(yè)之間的良性互動(dòng)，推動(dòng)城市和鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)共進(jìn)。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是要按照建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，構(gòu)建連接工農(nóng)、溝通城鄉(xiāng)的統(tǒng)一融合的市場(chǎng)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的自由合理流動(dòng)，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)優(yōu)化配置城鄉(xiāng)資源。市場(chǎng)一體化是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮的根本途徑。

推進(jìn)改革，建立城鄉(xiāng)一體的市場(chǎng)管理體制。按照建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制的要求，通過(guò)深化體制改革，改變長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的城鄉(xiāng)二元管理體制，消除限制資源、要素和產(chǎn)品在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的各種體制性政策性障礙。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的價(jià)格制度，打破不合理的壟斷定價(jià)，加快要素價(jià)格市場(chǎng)化，讓價(jià)格正確反映市場(chǎng)信息，引導(dǎo)城鄉(xiāng)資源的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。以建立公共財(cái)政體制為目標(biāo)，加快農(nóng)村財(cái)政與稅收體制改革，建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度和基本需求返還制度，創(chuàng)造條件逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一和城鄉(xiāng)居民非稅負(fù)擔(dān)統(tǒng)一，使城鄉(xiāng)的財(cái)政支出與其人口比例大致相適應(yīng)。

培育市場(chǎng)，形成城鄉(xiāng)一體的市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)體系。按照建立統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系的要求，加快發(fā)展和培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的商品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)，建立健全城鄉(xiāng)一體化的市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)。要破除條塊分割、地區(qū)封鎖，增強(qiáng)城鄉(xiāng)市場(chǎng)的內(nèi)在聯(lián)系，促進(jìn)商品和各種要素在城鄉(xiāng)范圍的自由流動(dòng)和公平競(jìng)爭(zhēng)；推進(jìn)中心城市的展銷市場(chǎng)、中小城鎮(zhèn)的專業(yè)市場(chǎng)、廣大農(nóng)村初級(jí)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)間的縱向聯(lián)系，形成相互依賴且等級(jí)多樣的城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；充分發(fā)揮城鎮(zhèn)的聚集、輻射功能，運(yùn)用城鎮(zhèn)市場(chǎng)引導(dǎo)和帶動(dòng)農(nóng)村市場(chǎng)的發(fā)展，提高農(nóng)產(chǎn)品的商品化程度和農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化程度；以市場(chǎng)為導(dǎo)向，將農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、銷售納入到城鄉(xiāng)統(tǒng)一的大市場(chǎng)中，以利于穩(wěn)定供求關(guān)系，降低內(nèi)部交易成本，減小農(nóng)民直接進(jìn)入市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市的工商經(jīng)濟(jì)組織向農(nóng)村延伸和發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化組織化程度的提高。

改善環(huán)境，維護(hù)城鄉(xiāng)一體的市場(chǎng)運(yùn)行秩序。針對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)化改革和市場(chǎng)發(fā)育滯后的實(shí)際情況，要著重改善農(nóng)村的市場(chǎng)環(huán)境，確立和維護(hù)農(nóng)村市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)則和秩序。一是要搞好服務(wù)。通過(guò)發(fā)展獨(dú)立公正、規(guī)范運(yùn)作的專業(yè)化市場(chǎng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，按市場(chǎng)化原則規(guī)范和發(fā)展各類行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等自律性組織，保護(hù)農(nóng)民在交易談判過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，提高農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的組織化程度；在農(nóng)村發(fā)展電子商務(wù)、連鎖經(jīng)營(yíng)、物流配送等現(xiàn)代流通方式，促進(jìn)商品和各種要素在城鄉(xiāng)范圍自由流動(dòng)和充分競(jìng)爭(zhēng)；建立和完善農(nóng)業(yè)市場(chǎng)信息網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的信息服務(wù)功能，使他們能夠掌握城鄉(xiāng)農(nóng)產(chǎn)品供求信息，按照市場(chǎng)需求安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以保持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益的增長(zhǎng)。二是要加強(qiáng)管理。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中建立一套與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律法規(guī)，廢止妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)、設(shè)置行政壁壘、排斥外地產(chǎn)品和服務(wù)的各種分割市場(chǎng)的規(guī)定，打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖；健全農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體系，制定市場(chǎng)交易規(guī)則，確保公平交易和平等競(jìng)爭(zhēng)，創(chuàng)造城鄉(xiāng)統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)秩序和市場(chǎng)環(huán)境。

(三)建設(shè)公共服務(wù)型政府，切實(shí)提供基本公共服務(wù)，這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要保證

公共服務(wù)型政府是一種以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以企業(yè)、社會(huì)和公眾為主體，以提供公共服務(wù)為特征，以發(fā)展為主題，以提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平為目標(biāo)的政府行政模式。

基本公共服務(wù)是政府的天然職責(zé)。從歷史和實(shí)踐看，不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是欠發(fā)達(dá)國(guó)家，不論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，都把提供基本公共服務(wù)作為政府的基本職責(zé)和推進(jìn)政府制度改革的根本要義。在制度設(shè)計(jì)上，普遍把基本公共服務(wù)作為政府的重要政策。發(fā)達(dá)國(guó)家普遍高度重視發(fā)揮政府在基本公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)作用。美國(guó)羅斯福政府實(shí)施“新政”并于1935年頒布《社會(huì)保障法》，建立起完善的公共服務(wù)制度，對(duì)美國(guó)70余年來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了有效的保障作用。美國(guó)、日本等許多國(guó)家率先完成了義務(wù)教育制度的普及。德國(guó)、芬蘭等國(guó)家，建立了福利型公共服務(wù)體系。在發(fā)展重點(diǎn)上，不同國(guó)家在不同發(fā)展階段對(duì)基本公共服務(wù)的界定各有側(cè)重。20世紀(jì)80年代，西方各國(guó)普遍采納了新自由主義或新右派的理論，英國(guó)、美國(guó)先后進(jìn)行了以削減社會(huì)福利支出為主要內(nèi)容的新公共管理改革。20世紀(jì)90年代以后，西方各國(guó)普遍采取第三條道路理論，把增加人力資本投資、擴(kuò)大就業(yè)、發(fā)展福利事業(yè)擺在政府職能的首要位置，改革社會(huì)福利制度。加拿大把教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)福利作為聯(lián)邦政府財(cái)政供給的主要項(xiàng)目，印度尼西亞把初等教育和公路設(shè)施列為政府財(cái)政均衡化的重要內(nèi)容，哥倫比亞把教育列入重點(diǎn)轉(zhuǎn)移支付，巴西重點(diǎn)投入教育和醫(yī)療衛(wèi)生。在聯(lián)合國(guó)的文件中，把提供清潔水、衛(wèi)生設(shè)施、教育、醫(yī)療和住房等作為基本公共服務(wù)。在發(fā)展方向上，普遍注意促進(jìn)城鄉(xiāng)公共設(shè)施和公共服務(wù)的一體化。20世紀(jì)30年代英國(guó)推進(jìn)“新城運(yùn)動(dòng)”，1968年美國(guó)通過(guò)“新城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)法”，重在提高農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平。意大利通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村擴(kuò)散、人口向城鎮(zhèn)集聚。20世紀(jì)70年代韓國(guó)啟動(dòng)“新村運(yùn)動(dòng)”，意在推動(dòng)所有村莊從傳統(tǒng)社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代社區(qū)。法國(guó)、葡萄牙、西班牙、英國(guó)等國(guó)家在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，非常注重供水排水設(shè)施、污水處理設(shè)施、垃圾處理設(shè)施、村莊內(nèi)部道路與交通安全設(shè)施、標(biāo)準(zhǔn)消防栓等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

我國(guó)各省市統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的進(jìn)程明顯加快。浙江省以完善城鄉(xiāng)規(guī)劃為先導(dǎo)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施布局，政府加大對(duì)鎮(zhèn)(街)、村(社區(qū))社會(huì)事業(yè)工作平臺(tái)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村公共環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼，同時(shí)引入市場(chǎng)機(jī)制和準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制，依法規(guī)范民間組織和市場(chǎng)主體參與公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給。而成都市在教育、文化、衛(wèi)生、就業(yè)和社會(huì)保障方面則實(shí)行“六個(gè)配套”，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)共建共享，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù)，鼓勵(lì)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中。

政府作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主導(dǎo)力量，在五十多年的社會(huì)主義建設(shè)歷程中一直發(fā)揮作用。我國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系一直就是由政府“統(tǒng)籌”的，只不過(guò)早期的這種“統(tǒng)籌”是以工業(yè)為優(yōu)先、以城市為本位的，是通過(guò)制定和實(shí)施一系列強(qiáng)制性的政策措施以農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、以農(nóng)村服務(wù)城市。黨的十六屆三中全會(huì)提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方針，是針對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡和扭曲的現(xiàn)實(shí)，強(qiáng)調(diào)縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)

協(xié)調(diào)發(fā)展的必要性和緊迫性，著力點(diǎn)在于以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、以城市支持農(nóng)村。這是對(duì)城鄉(xiāng)失衡的傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略的一種矯正。顯然，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，非常明確地強(qiáng)調(diào)了政府在縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中通盤籌劃、統(tǒng)制全局的主導(dǎo)作用。但是，政府的主導(dǎo)作用不應(yīng)訴諸于擴(kuò)大和強(qiáng)化自身的權(quán)力和功能，更不是回到以前那種單一完全的行政強(qiáng)制性行為，而是要通過(guò)發(fā)展規(guī)劃、制度供給、體制創(chuàng)新、政策傾斜、法規(guī)條例等宏觀調(diào)控措施，實(shí)施對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的科學(xué)導(dǎo)向和正確引領(lǐng)，構(gòu)建城鄉(xiāng)之間互動(dòng)、互融、互補(bǔ)、互惠的新型關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。在指導(dǎo)思想上，要切實(shí)糾正片面強(qiáng)調(diào)城市的中心地位和率先發(fā)展，甚至以侵占農(nóng)村和農(nóng)民利益來(lái)實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的思路，以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，正確認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)關(guān)系，全面分析我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)際，特別是要立足于我國(guó)人口眾多、人均資源水平低以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的基本國(guó)情，科學(xué)地選擇城鄉(xiāng)關(guān)系模式和發(fā)展道路，從實(shí)際出發(fā)，量力而行，合理把握進(jìn)度，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源合理配置、體現(xiàn)社會(huì)公正和利益均衡作為基本原則，引導(dǎo)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面健康發(fā)展。在職能定位上，要按照黨的十七屆二中全會(huì)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，推進(jìn)從建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，糾正政府的“錯(cuò)位”、“越位”行為，實(shí)行職能“歸位”。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，政府不是要?jiǎng)?chuàng)建自己的項(xiàng)目和成果，而是要激發(fā)市場(chǎng)主體的活力與積極性；不是要擁有和擴(kuò)大自己的利益，而是要保障城鄉(xiāng)廣大公眾的利益。各級(jí)政府要把主要職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來(lái)，致力于社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理，保障和改善城鄉(xiāng)民生，保護(hù)社會(huì)公眾特別是廣大農(nóng)民的合法權(quán)益，逐步形成惠及全民、公平公正、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系。在工作重點(diǎn)上，政府應(yīng)該著力于妥善處理城鄉(xiāng)關(guān)系，破解傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。要努力改善農(nóng)村的利益環(huán)境，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民利益的增進(jìn)創(chuàng)造條件。按照“少取多予”的原則，建立財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制，完善農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼制度。增加農(nóng)村公共物品的供給，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村生態(tài)建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、災(zāi)害救助及扶貧的投入。深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，防止農(nóng)村資源的繼續(xù)流失和對(duì)農(nóng)民利益的損害，使廣大農(nóng)民分享工業(yè)化和城市化的利益。在行為方式上，政府對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展的推動(dòng)作用應(yīng)該體現(xiàn)在創(chuàng)造市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的社會(huì)條件，為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)I造有利的制度環(huán)境。要通過(guò)制定城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃及實(shí)施相關(guān)政策，引導(dǎo)城鄉(xiāng)資源的合理流動(dòng)。要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，推進(jìn)城鄉(xiāng)體制改革，完善制度設(shè)計(jì)，在市場(chǎng)運(yùn)行、社會(huì)管理等各方面逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同制，構(gòu)筑城鄉(xiāng)資源整合的平臺(tái)，建立和完善平衡城鄉(xiāng)利益關(guān)系的體制。加強(qiáng)法制建設(shè)，維護(hù)社會(huì)公正和利益均衡，保障公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，規(guī)范市場(chǎng)秩序，保護(hù)正當(dāng)?shù)馁Y源獲得和合理的利益實(shí)現(xiàn)。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，從根本上講，就是要在處于不同空間的城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中確立起基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“一體”的管理體制和運(yùn)行方式，建立城鄉(xiāng)之間相互貫通和融合的市場(chǎng)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的市場(chǎng)化配置，提高城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性和融合度，形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，以促進(jìn)城市與農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展。由此我們務(wù)必充分認(rèn)識(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展并不是單純將資源配置從偏向城市轉(zhuǎn)變?yōu)槠蜣r(nóng)村，不是簡(jiǎn)單地增加農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，而是要著眼于在新型城鄉(xiāng)關(guān)系的框架下構(gòu)建合理配置全社會(huì)資源的體制和機(jī)制。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧的關(guān)鍵是體制改革。因此，務(wù)必正確處理在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化進(jìn)程中政府主導(dǎo)與市場(chǎng)基礎(chǔ)的相互關(guān)系，既要極大地發(fā)揮政府在公共產(chǎn)品供給、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及防治外部性中的重要作用，更要確立和強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的有效配置作用，構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制基礎(chǔ)，把城市和農(nóng)村緊密有機(jī)地聯(lián)系起來(lái)，建立平等和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的行政管理體制，建立覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其管理體制。

責(zé)任編輯：向波