試論環境保護的公眾參與

姚　佩

中圖分類號：X-4文獻標識碼：A文章編號：1673-0992（2009）05-061-01

摘要公眾廣泛參與決策是《21世紀議程》的一個重要組成部分，是可持續發展概念的基礎。公眾參與應在制衡型環境政策中發揮獨立機制作用，經濟的發展、社會的多元化和社會自組織能力是公眾參與的基礎，政府對市民社會的權力讓渡與分享是公眾參與發揮機制作用的前提，環境法律中的制度規定是公眾參與實際的形式保障。

關鍵詞：環境保護；公眾參與；可持續發展

一、公共利益中的環境利益

環境利益是環境對人需求的滿足。分析環境利益和經濟利益的矛盾是環境法解決環境問題、確立自身價值的重要進路。環境利益和經濟利益并非人的初始基本利益。人生存所必需的物質供給和身體安全，以及精神上的安寧為基本利益，此后為享受型的物質利益和精神利益。經濟利益產生于對剩余利益的交換，本為滿足人生存和享受的物質利益和精神利益而生。環境利益也產生于人類利益發展的歷史進程，它可以還原為原有利益，環境污染傷及生命表現為人身利益，貶損資源可利用性為物質利益，影響安寧和美感為精神利益。環境利益可分為生存型和享受型，兩者的界限隨社會文化的發展而變化。經濟利益基于可交換性，享受型的環境利益可以買進賣出，與經濟利益互為手段與目的。

二、社會中的制衡型法律機制

環境法實施機制是為達到法律目的，各種法律因素協同作用的動態過程和機能，行政管制為其盛者。為供應各種社會福利，行政權擴張，甚至納入部分立法權，卻不受選舉制和公眾政治的直接約束；納入部分糾紛調處權，但不具備司法機構的超脫性和獨立性；實行環境影響評價，但難以平衡地方決策中的經濟利益和環境利益，在機制運行時容易為短期目標而滑向經濟利益。命令控制的高成本、低接納性、低應變力和對相對人的高度強勢，經濟刺激的有限覆蓋面、市場前提條件的不足以及利益異化，刺激公眾參與公共事務形成對行政法律機制的制衡和對環境調節市場機制的監督，改變環境利益的困境。市民社會公共交往中，成員合作可以直接供給公共利益，同時將需求以共同意志輸入政策過程，監督行政運行。在行政管制和市場調節各自遭遇難題時，公眾參與進入公共政策治理中心，成為塑造制衡型環境政策的獨立機制。一方面，公眾參與機制減輕政府直控策略在面對日益繁多的環境問題時巨大的成本壓力，迂緩政府機構的膨脹、效率遞減、科層制遲鈍乃至體制性腐敗，另一方面遏制經濟刺激借助市場后的盲目性、波動性和拜物趨向，增強非經濟利益誘導下的社會認同度。

三、公眾參與機制的基礎與前提

現代環境保護思潮萌芽于工業化興盛時期，少數富有遠見者從可持續利用和尊重自然價值的角度提出保護大自然的號召。環境損害隨著工業文明的推進而不斷加劇，環境保護群眾運動在民間興起。在市民社會比較成熟的西方國家，民間環保組織改變了政府維護公共利益的方式，并對泛經濟利益的現代化追求形成合理的牽制。環保社團組織在社會多元化的土壤上成長，它們以合乎現存法律的方式向決策圈提出強大的環境利益要求，組織化的行動凝聚了個人的力量，改善了原子化的社會個體參與現代民主制度的無力性和虛妄性。政府在環境法中的不作為，在決策中忽視環境影響的行動背后，有著強有力的經濟利益、政治利益支撐。社會多元化中產生的環境利益獨立力量和久經培養曾經維護經濟自主的社會自組織性發出異議。公權行使者接受環境影響評價、公眾聽政會以及行政不作為追究訴訟進入政策運行過程，公眾在程序上取得制衡公權行使的機會。

四、現實公眾參與的羸弱

我國環境法中有關公眾參與環境保護的規定不斷增加。《中華人民共和國環境保護法》中規定，一切單位和個人有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告，海洋環境保護、水污染防治、大氣污染防治、固體廢物污染環境防治、環境噪聲污染防治的法律中都有類似規定。自然保護法中，除水土保持等個別法律外，沒有公眾參與的相關條款。近年來新修訂、制訂的環境法律中，公眾參與的規定深化。《中華人民共和國環境影響評價法》規定，建設項目環境影響評價必須聽取周圍群眾意見。

五、公眾參與的自身缺陷

環境法實施機制和法律之外的環境利益調節機制各有其優點和缺陷，公眾參與為補強其他機制而產生，在各機制協同和互動中回避自身缺陷，發揮實現法律目的之機能。實際上，在社會整合機制的層面，法律機制也必須與其他社會調控機制互補共生。

政府主導的行政機制具有追求公益的職責，接受代議機構的監督。行政機制按照法律事先設定的程序接納公眾參與，抑制公眾參與的缺陷。司法機構以法律規則和法律精神審查公眾參與的界限和效力。在法律的視野外，社會環境意識影響了各個機構群體的環境意愿。政府、市場、市民社會，沒有絕對可靠的公共利益守護神，它們的分立和協同為個體在公共利益中的生存和發展提供最大的保障。

六、公眾參與的良性演進

我國環境法中公眾參與機制尚未成熟，但法律的進步展示了公眾參與機制的前景。從具體制度看，公益訴訟作為具有顯明制衡功能的公眾參與環節在理論上得以逐步確立，以公眾為代表維護環境公共利益；環境社團組織的社會作用不斷提高，從環保知識宣傳教育拓展向與政府合作進行局部環保制度設計和區域項目實施，社團的公共利益意識已經將公權運行納入視野，有望在政策形成、制度實施和制衡監督中進一步發揮自覺作用；法律條文中公眾參與的局部規定增加，并逐漸具有剛性效力和激勵作用，不少地區獎勵公民舉報污染事件，成立污染報警緊急聯動系統，記載和反饋舉報與查處情況。從整體上看，公眾參與作為一種政治權利，在民主進程中得到越來越多的實現機會。居民民主自治是近年來的重要進步，政府對于部分非政治性公共事務讓權與民已并非遙不可及。東南部沿海地方政府逐步讓位于市場和民間力量推進經濟增長，行政機制的局限性被更多人認同。

公眾參與機制需要在經濟社會條件的發展中成長。經濟迅速發展，人口自由流動，傳統社會的轉型加速。一方面，公益意識、環保意識隨著社會意識的變革逐步深入人心，另一方面，民主意識與合作觀念逐漸被接受。新成長的民間經濟力量塑造著社會自身發展的空間，國家不能包容社會，公共權力借助社會力量、民間組織能力首先在經濟領域開花結果，同樣也在國家和市場之外的市民社會取得維護環境利益的新內容。環境法的公眾參與機制建設任重道遠，但在法制建設和社會經濟條件的推動下將成為環境利益法律維護的有效制衡機制。