城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民“無(wú)根”心態(tài)表現(xiàn)及調(diào)整對(duì)策

潘　明

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程不斷加快。長(zhǎng)期依靠土地生存的農(nóng)民不斷脫離土地，轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。土地是農(nóng)民的根，是農(nóng)民最基本的勞動(dòng)對(duì)象和經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)，是農(nóng)民財(cái)富的重要來(lái)源，是農(nóng)民生存的重要保障，也是農(nóng)民的生存方式。但在城鎮(zhèn)化實(shí)踐中，人們往往把城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單理解為人口向城市地帶的集中，即農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口、鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)人口的轉(zhuǎn)化，農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，或者理解為只要工業(yè)化發(fā)展了，勢(shì)必會(huì)帶來(lái)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因而。出現(xiàn)了在城鎮(zhèn)化發(fā)展中超越實(shí)際，在城鎮(zhèn)化方針和戰(zhàn)略取向上過(guò)多追求形態(tài)上的城鎮(zhèn)化，忽略農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民之后所賴(lài)以生存的物質(zhì)支撐，忽略農(nóng)民生活方式上的城鎮(zhèn)化的傾向，由此造成了農(nóng)民在失去土地這個(gè)“根”之后，表現(xiàn)出種種“無(wú)根”心態(tài)。這些“無(wú)根”心態(tài)已經(jīng)給社會(huì)的和諧與穩(wěn)定帶來(lái)了一定的影響。

一、市郊農(nóng)民“市民化”(城鎮(zhèn)化)主要路徑分析

以上海市為例。上海郊區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民城鎮(zhèn)居民化，從動(dòng)力上講，分為主動(dòng)城市化和被動(dòng)城市化兩種形式。工業(yè)化發(fā)展的直接結(jié)果是城市化發(fā)展。在工業(yè)化發(fā)展過(guò)程中，企業(yè)的擴(kuò)張為社會(huì)提供了大量的就業(yè)崗位，市郊一部分就業(yè)能力比較強(qiáng)的農(nóng)民通過(guò)自主擇業(yè)的形式，實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè)，這部分農(nóng)民的工資性收入增加，農(nóng)民的生活明顯改善。農(nóng)民在生活改善的同時(shí)，開(kāi)始謀求居住環(huán)境的改善，那就是進(jìn)城買(mǎi)房、買(mǎi)城鎮(zhèn)戶(hù)口，這是早期的農(nóng)民主動(dòng)城鎮(zhèn)化的路徑；在城鎮(zhèn)戶(hù)口控制放寬后，農(nóng)民在城鎮(zhèn)有產(chǎn)權(quán)房就可以轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民戶(hù)口。

隨著上海國(guó)際化大都市建設(shè)的步伐不斷加快，“三個(gè)中心”逐步形成，郊區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程也不斷加快，尤其是2004年11月上海市政府出臺(tái)《關(guān)于切實(shí)推進(jìn)“三個(gè)集中”加快上海郊區(qū)發(fā)展的規(guī)劃綱要》之后。在推行“三個(gè)集中”過(guò)程中，農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的進(jìn)程日益加快，農(nóng)村集體農(nóng)用土地不斷被征用，使得大量農(nóng)民失去土地，離開(kāi)農(nóng)村，成為“失地農(nóng)民”或進(jìn)城成為“城鎮(zhèn)居民”。農(nóng)民承包的土地通過(guò)流轉(zhuǎn)，不斷向規(guī)模化發(fā)展，農(nóng)民不再以種地為主要的謀生手段。農(nóng)民通過(guò)宅基地置換不斷向城鎮(zhèn)集中，住進(jìn)政府統(tǒng)一建造的農(nóng)民動(dòng)遷安置房或是自己購(gòu)買(mǎi)的一般性城鎮(zhèn)居民商品用房，從此成為“城鎮(zhèn)居民”。上海市郊農(nóng)村相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民成為城鎮(zhèn)居民所走的路徑為：征地、動(dòng)遷、宅基地置換——進(jìn)城——市民、城鎮(zhèn)居民。在我國(guó)，對(duì)于農(nóng)民來(lái)講，征地過(guò)程是一個(gè)農(nóng)民從鄉(xiāng)土社會(huì)中被剝離的過(guò)程。之所以說(shuō)是“被剝離”，是因?yàn)槟壳拔覈?guó)的土地政策，其中最具代表性的征地政策和土地流轉(zhuǎn)政策都是由政府主導(dǎo)的，農(nóng)民很難有效參與土地政策的制定。因此，這個(gè)“城鎮(zhèn)化”是在城市現(xiàn)代化和政策強(qiáng)驅(qū)力下的被動(dòng)城鎮(zhèn)化，農(nóng)民是被剝離出土地的。農(nóng)民在失去土地這個(gè)“根”之后表現(xiàn)出種種“無(wú)根”心態(tài)。

二、失地農(nóng)民“無(wú)根”心態(tài)表現(xiàn)及其成因

(一)土地出讓制度給農(nóng)民帶來(lái)的土地產(chǎn)權(quán)缺失，造成農(nóng)民失地進(jìn)城后的被剝奪感。首先，我國(guó)《憲法》規(guī)定，我國(guó)土地實(shí)行公有制，一種是國(guó)有，一種是農(nóng)民集體所有。《憲法》第十條還規(guī)定：“城市土地屬于國(guó)家所有”；“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，這里的土地，就是指集體所有土地。《土地管理法》第四十三條又規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。”這就意味著因建設(shè)需要使用農(nóng)村集體所有土地的任何單位和個(gè)人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請(qǐng)使用政府統(tǒng)征為國(guó)有后的原農(nóng)村集體所有土地，也就意味著所有建設(shè)項(xiàng)目用地必須由政府統(tǒng)征后轉(zhuǎn)賣(mài)給土地使用者，通過(guò)法律賦予了政府獨(dú)有的征地權(quán)。土地出讓制度給農(nóng)民帶來(lái)的土地產(chǎn)權(quán)缺失，造成農(nóng)民失地進(jìn)城后的被剝奪感。

其次，土地補(bǔ)償價(jià)格的“產(chǎn)值數(shù)倍定價(jià)法”與二級(jí)市場(chǎng)土地價(jià)格的巨大落差，使農(nóng)民產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)上的被剝奪感。《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”，“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”。這樣的“產(chǎn)值倍數(shù)法”法定價(jià)格，不僅沒(méi)有區(qū)分傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、集約生態(tài)農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)的差距，同時(shí)也沒(méi)有考慮農(nóng)村集體土地被政府征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，用作城市建設(shè)用地在二級(jí)市場(chǎng)拍賣(mài)的巨大市場(chǎng)價(jià)格差距(地差)。所以，農(nóng)民在征地中有一種無(wú)奈的被剝奪的感覺(jué)。

(二)土地征用過(guò)程中，政策操作不規(guī)范、不透明，給失地農(nóng)民帶來(lái)不平衡J心態(tài)。按照我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)征地要有公告程序，在征地前要給予農(nóng)民知情權(quán)與參與權(quán)。但在實(shí)際操作過(guò)程中由于缺乏透明度，缺少公開(kāi)、公平、公正的原則，因而帶有相當(dāng)大的強(qiáng)制性和壟斷性。具體表現(xiàn)為：某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、有關(guān)部門(mén)或村委會(huì)在征用農(nóng)村集體土地前根本沒(méi)有征地公告，有的地方即使有征地公告，也是事后公告，農(nóng)民只能被動(dòng)接受。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不與農(nóng)民見(jiàn)面，不公開(kāi)耕地征用前三年的平均產(chǎn)值和相應(yīng)的補(bǔ)償安置費(fèi)的測(cè)算方法。農(nóng)民普遍對(duì)房屋拆遷補(bǔ)償按年2％這樣的折舊率感到疑惑。

涉及到征地中的動(dòng)拆遷，政策操作上也不規(guī)范，好說(shuō)話(huà)的農(nóng)戶(hù)與釘子戶(hù)之間在補(bǔ)償上也有差距，好說(shuō)話(huà)的農(nóng)戶(hù)吃虧。還有守法與違法的問(wèn)題。因流動(dòng)人員增多，房屋租賃市場(chǎng)活躍，給近鎮(zhèn)的農(nóng)戶(hù)帶來(lái)了商機(jī)，所以，近鎮(zhèn)農(nóng)戶(hù)違法搭建比較嚴(yán)重。按照法律規(guī)定，違法搭建屬于無(wú)條件拆除的建筑，在動(dòng)拆遷時(shí)不應(yīng)給予補(bǔ)償，但在實(shí)際操作中，對(duì)于違法搭建的建筑，有的地方給予了適當(dāng)考慮，有的地方給予了與合法建筑一樣的補(bǔ)償。

自上世紀(jì)90年代后期始，上海郊區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，大量土地、耕地被征用，農(nóng)民宅基地住房動(dòng)拆遷。在土地征用和動(dòng)拆遷過(guò)程中，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地資源稀缺、土地價(jià)格上漲，導(dǎo)致同地不同標(biāo)準(zhǔn)，同一個(gè)村、同一塊地、被征用的時(shí)間前后相差不多，農(nóng)民得到的補(bǔ)償費(fèi)用有多有少。同一地塊同一時(shí)間被征用，因?yàn)橛猛静煌r(nóng)民的補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都不同，用作工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)與高速公路建設(shè)有非常大的差別。同是高速公路建設(shè)也不同，主干道采用征用的方式，主干道兩側(cè)50米采用長(zhǎng)期租用的方式。

農(nóng)民本來(lái)想通過(guò)征地動(dòng)遷，實(shí)現(xiàn)做城里人的夢(mèng)想，但上述問(wèn)題的存在，使得失地動(dòng)遷農(nóng)民在實(shí)現(xiàn)做城里人夢(mèng)想的過(guò)程中產(chǎn)生了不平衡心態(tài)。

(三)城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)演變成的失地農(nóng)民進(jìn)城后的城市“二元”政策，給農(nóng)民帶來(lái)不平等心態(tài)。盡管農(nóng)民隨著征地動(dòng)遷而非農(nóng)化，但長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)“二元”政

策慣性，使城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對(duì)失地農(nóng)民的政策仍然是基于農(nóng)民。所以，養(yǎng)老保險(xiǎn)、動(dòng)遷安置房的選址、動(dòng)遷居民社區(qū)的管理等等，與城鎮(zhèn)居民相比較仍然有明顯的差距，給失地農(nóng)民帶來(lái)不平等心態(tài)。

從《上海市小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》的規(guī)定看，小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱(chēng)小城鎮(zhèn)社保)是包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和生育保險(xiǎn)在內(nèi)“五險(xiǎn)合一”的一項(xiàng)綜合性社會(huì)保障制度，比過(guò)去的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)水平高很多，但因其基本保險(xiǎn)24％的基礎(chǔ)繳費(fèi)率要低于目前的城鎮(zhèn)保險(xiǎn)，征地人員的小城鎮(zhèn)保險(xiǎn)一次性繳費(fèi)繳滿(mǎn)15年，并且農(nóng)齡又不算工齡，參保人員的養(yǎng)老金待遇明顯低于城鎮(zhèn)保險(xiǎn)。失地農(nóng)民的鎮(zhèn)保，也稱(chēng)之為以土地?fù)Q保障，它是按土勞比例安排的，有的村土地征完了，不是所有失地適齡勞動(dòng)力農(nóng)民和老年農(nóng)民都能解決鎮(zhèn)保，除了一部分農(nóng)民可以享受鎮(zhèn)保外，還有一部分人享受的是保障水平更低的征地養(yǎng)老保險(xiǎn)，甚至是水平最低的每月百十來(lái)元的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。

動(dòng)遷安置房選址偏遠(yuǎn)，社區(qū)管理不到位問(wèn)題也困擾著失地農(nóng)民。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民安置存在兩個(gè)問(wèn)題：一是安置房位置偏遠(yuǎn)，遠(yuǎn)離鎮(zhèn)區(qū)，小區(qū)公共配套設(shè)施、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)布局不到位，日常生活非常不便；二是安置小區(qū)的社區(qū)管理組織不建全，有的小區(qū)只有物業(yè)公司，沒(méi)有成立居委會(huì)、業(yè)委會(huì)等，小區(qū)居民遇事不知道找哪個(gè)組織解決。

(四)失地農(nóng)民進(jìn)城后，由于自身素質(zhì)的限制造成的就業(yè)困難，社會(huì)保障水平的低下，過(guò)高的市民(城鎮(zhèn)居民)生活成本壓力以及雙重的身份等。使他們對(duì)自己的身份認(rèn)同有危機(jī)感。農(nóng)民居民化首先要有經(jīng)濟(jì)的支撐。在農(nóng)民城鎮(zhèn)化中，主動(dòng)城鎮(zhèn)化的農(nóng)民有很強(qiáng)的就業(yè)能力和經(jīng)濟(jì)支撐，問(wèn)題在于因征地、房屋動(dòng)遷被動(dòng)城鎮(zhèn)化的這部分人。失地農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)生活以后，生活成本增加，收入并沒(méi)有增加，甚至是減少(土地上的收入沒(méi)有了)。從2003年開(kāi)始，上海市郊區(qū)開(kāi)始實(shí)行“土地?fù)Q保障”的小城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)，來(lái)解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題，但男要到60周歲，女要到55周歲才能享受。在前幾年，滬郊每年大約有占失地農(nóng)民總數(shù)的30％的未到享受養(yǎng)老金年齡的中年農(nóng)民。這部分中年失地農(nóng)民多數(shù)文化程度不高、缺技少能，通過(guò)市場(chǎng)自我實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)比較困難，這部分人家庭負(fù)擔(dān)又較重，盡管可以領(lǐng)到最低生活補(bǔ)助，但生活開(kāi)支的增加使他們感到除了居住環(huán)境改善外，實(shí)際生活質(zhì)量在下降。已經(jīng)領(lǐng)取小城鎮(zhèn)養(yǎng)老金的那一部分人，當(dāng)初辦理小城鎮(zhèn)養(yǎng)老金時(shí)的那份開(kāi)心，也隨著城鎮(zhèn)居民生活成本的不斷提高和與周?chē)谐擎?zhèn)居民領(lǐng)取的社會(huì)養(yǎng)老金比較出現(xiàn)的落差而消失。這部分人常常感嘆，我們是什么?城鎮(zhèn)居民?農(nóng)民?是城鎮(zhèn)居民，找不到工作，或者沒(méi)有工作(認(rèn)為政府沒(méi)有像對(duì)城鎮(zhèn)人那樣給安排工作)；是農(nóng)民，我沒(méi)有地好種，過(guò)著城鎮(zhèn)人一樣的一切生活用品都要購(gòu)買(mǎi)的日子。他們對(duì)自己的身份很迷茫。

失地農(nóng)民雙重管理，也使失地農(nóng)民進(jìn)城后感到迷茫。失地農(nóng)民進(jìn)城之后，大多數(shù)還要接受雙重管理，即居委會(huì)和原村委會(huì)的管理，有的地方索性是一套人馬，兩塊牌子，一塊居委會(huì)牌子，一塊村委會(huì)牌子；有的征地動(dòng)遷之后，居住在動(dòng)遷安置小區(qū)，戶(hù)口還在本村，遇到基層自治組織換屆選舉，他們既要參加居住地的居委會(huì)選舉，又要回本村參加村委會(huì)的選舉。很多失地農(nóng)民有這樣的疑問(wèn)：自己還是農(nóng)民嗎?若是，已經(jīng)居住在城鎮(zhèn)；若不是，并沒(méi)有得到他們所想要的城鎮(zhèn)居民待遇。于是，很多失地農(nóng)民對(duì)自己的身份產(chǎn)生了迷茫。

帶著這樣的心態(tài)進(jìn)城的結(jié)果，是有的失地農(nóng)民不斷上訪，甚至集體上訪，成為社會(huì)一個(gè)不安定因素，使社會(huì)矛盾急劇上升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)的土地上訪案件中，60％以上是由于征地引發(fā)的。②這給社會(huì)穩(wěn)定、城鎮(zhèn)化進(jìn)程、城鎮(zhèn)的發(fā)展產(chǎn)生很大影響。“拉美陷井”的教訓(xùn)，明確地驗(yàn)證了城鎮(zhèn)化不能簡(jiǎn)單地通過(guò)將農(nóng)民與土地剝離來(lái)實(shí)現(xiàn)；而我國(guó)和諧社會(huì)的建設(shè)，也強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化不應(yīng)該只是城市吞噬農(nóng)民利益的過(guò)程。這些問(wèn)題是在城鎮(zhèn)化過(guò)程中產(chǎn)生的，必須用發(fā)展的眼光、在發(fā)展中解決。

三、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中調(diào)整失地農(nóng)民“無(wú)根”心態(tài)對(duì)策

真正的城鎮(zhèn)化，不僅要有堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，完備的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)美的居住環(huán)境，而且要有健全的組織管理，充分的就業(yè)與完善的社會(huì)保障；城鎮(zhèn)化不僅要從經(jīng)濟(jì)學(xué)和人口學(xué)角度考慮，而且還要符合社會(huì)學(xué)的要求，所以說(shuō)城鎮(zhèn)化是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，哪一個(gè)方面出現(xiàn)問(wèn)題都會(huì)影響社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定，影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程。上述失地農(nóng)民的種種“無(wú)根”心態(tài)問(wèn)題，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手加以解決：

(一)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，不斷完善《土地管理法》，從根本上解決侵害農(nóng)民權(quán)益的問(wèn)題。解決失地農(nóng)民的“無(wú)根”心態(tài)，加大對(duì)失地農(nóng)民的教育和引導(dǎo)固然十分必要，但要從根本上解決，必須根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，不斷完善相關(guān)法律，從法律制度上根本解決農(nóng)民失地后產(chǎn)生的“無(wú)根”心態(tài)。

首先，修改《土地管理法》，實(shí)現(xiàn)其與《憲法》規(guī)定的一致，避免因法律規(guī)定不完備導(dǎo)致征地權(quán)運(yùn)用的不規(guī)范而對(duì)農(nóng)民的合法利益造成侵害，消除被剝奪感。修改《土地管理法》第四十三條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的規(guī)定，使其與憲法規(guī)定相一致。在《土地管理法》中，對(duì)“公共利益”作出規(guī)定，與一般建設(shè)項(xiàng)目用地做嚴(yán)格的區(qū)分。在《土地管理法》、《土地承包法》中體現(xiàn)《物權(quán)法》關(guān)于農(nóng)地用益物權(quán)精神，保護(hù)征地農(nóng)民的利益。嚴(yán)格限定農(nóng)地征收條件，明確公共利益與一般建設(shè)用地的界限。在土地管理法規(guī)中采取列舉或排除方法嚴(yán)格限定“公共利益”的范圍，并確立嚴(yán)格的征收決策程序，從而最大限度地防止征收權(quán)力濫用。

其次，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，完善征地補(bǔ)償費(fèi)“產(chǎn)值倍數(shù)法”的計(jì)算方法，解決征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問(wèn)題。依據(jù)土地征用前不同屬性和實(shí)際的收益來(lái)確定征地補(bǔ)償費(fèi)基數(shù)，實(shí)現(xiàn)不同地塊不同的補(bǔ)償費(fèi)，并且考慮到征用土地補(bǔ)償是對(duì)農(nóng)民的一次永久性補(bǔ)償，提高產(chǎn)值的倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，或只規(guī)定補(bǔ)償?shù)牡拙€，提高征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，真正體現(xiàn)土地的價(jià)值。

第三，在征地補(bǔ)償中增加土地的增值部分，讓農(nóng)民共享社會(huì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果。農(nóng)地一經(jīng)征用后，其用途的改變往往會(huì)導(dǎo)致地價(jià)的飆升。因此，在對(duì)增值部分的分配上應(yīng)考慮被征地者的利益。另外，改變過(guò)去征地補(bǔ)償單方的政府定價(jià)、農(nóng)民被動(dòng)接受的格局，給予當(dāng)事農(nóng)民參與征地補(bǔ)償定價(jià)的機(jī)會(huì)。

第四，全面考慮土地對(duì)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)、就業(yè)、保障和居住功能，在繼續(xù)實(shí)行過(guò)去貨幣安置、住房安置、鎮(zhèn)保安置的同時(shí)，拓展新的安置途徑，在農(nóng)民自愿的前提下，實(shí)行農(nóng)民入股安置，拓寬農(nóng)民的收入渠道，緩解農(nóng)民因就業(yè)困難而造成的生活困境。

(二)嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》規(guī)定，有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)征地要有公告程序，在征地前要給予農(nóng)民知情權(quán)與參與權(quán)。具體補(bǔ)償政策、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在征地前要與農(nóng)民見(jiàn)面，進(jìn)行公開(kāi)廣泛的宣傳，涉及有關(guān)農(nóng)民房屋動(dòng)遷補(bǔ)償政策的制訂要征求當(dāng)事農(nóng)民的意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)透明、公開(kāi)、公平、公正。在政策操作上要按照相關(guān)法

律、政策的規(guī)定，統(tǒng)一、規(guī)范，避免執(zhí)行中的隨意性。規(guī)范因公共利益用地的征地標(biāo)準(zhǔn)，避免超規(guī)定亂征地，或?yàn)榱私档驼鞯匮a(bǔ)償費(fèi)用該征地的不征等侵害農(nóng)民利益問(wèn)題的發(fā)生。同時(shí)縮小公共利益建設(shè)用地與其他商業(yè)利益建設(shè)項(xiàng)目用地在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上的差距，避免農(nóng)民產(chǎn)生不平衡心態(tài)。

(三)消除城市“二元”政策造成的失地進(jìn)城農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民間的差異。一是提高針對(duì)征地農(nóng)民的養(yǎng)老水平和標(biāo)準(zhǔn)，在一定時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的并軌，把提高的征地補(bǔ)償費(fèi)用的一部分用于繳納提高了的小城鎮(zhèn)養(yǎng)老費(fèi)；政府應(yīng)在財(cái)力允許的條件下，把享受失地養(yǎng)老保險(xiǎn)的那部分人從民政接管過(guò)來(lái)，也納入社保范疇；解決因各種原因還享受農(nóng)保的失地農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題，區(qū)別情況，政府在財(cái)力許可的條件下，采取政府貼一點(diǎn)、參保人出一點(diǎn)的辦法，為他們解決后顧之憂(yōu)；特別是那些當(dāng)初因?yàn)椴辉敢饨患{每年300多元的費(fèi)用，連農(nóng)保都沒(méi)有的人，有關(guān)部門(mén)要做好做通思想工作，解決好這部分人的養(yǎng)老問(wèn)題，以減少因相互比較而產(chǎn)生的心理不平等感和因經(jīng)濟(jì)形勢(shì)波動(dòng)、巨大的城鎮(zhèn)生活壓力而產(chǎn)生的對(duì)政府與社會(huì)的不滿(mǎn)情緒。

二是按社區(qū)居民管理的需要和《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定，盡快建立和完善社區(qū)管理組織，實(shí)現(xiàn)從“村兩委”向“居兩委”的轉(zhuǎn)變，尤其是解決好“居兩委”運(yùn)作的經(jīng)費(fèi)，按照城鎮(zhèn)居民社區(qū)管理組織經(jīng)費(fèi)由區(qū)、鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)責(zé)的要求，把動(dòng)遷安置社區(qū)組織的管理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。涉及到原村委會(huì)的集體資產(chǎn)，通過(guò)召開(kāi)原村民戶(hù)代表大會(huì)的方式，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，決定村委會(huì)的集體資產(chǎn)的運(yùn)作及管理，防止村集體資產(chǎn)的損失和流失，動(dòng)遷安置社區(qū)的物業(yè)管理按照居民物業(yè)管理自主、有償?shù)脑瓌t實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化管理，結(jié)束“要么無(wú)人管理、要么雙重管理”的局面，因動(dòng)遷安置社區(qū)居民居住率低而暫時(shí)不能建立“居兩委”的新建社區(qū)，相關(guān)部門(mén)要協(xié)調(diào)指定就近的“居兩委”代管過(guò)渡。

(四)加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的培訓(xùn)，提高他們的素質(zhì)，轉(zhuǎn)變他們的就業(yè)觀念，提高他們的就業(yè)能力。對(duì)于失地動(dòng)遷農(nóng)民而言，就業(yè)就意味著收入，意味著生活有保障。進(jìn)一步完善征地制度，解決因失地而失業(yè)的農(nóng)民、尤其是因各種原因而不能自主實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)就業(yè)的那一部分農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，應(yīng)建立就業(yè)救濟(jì)基金，給予一定的就業(yè)保護(hù)。最根本的是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。根據(jù)失地農(nóng)民的特點(diǎn)，有針對(duì)性地對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)免費(fèi)培訓(xùn)，幫助他們學(xué)到一技之長(zhǎng)，順利就業(yè)。把未到享受養(yǎng)老金年齡的中年失地農(nóng)民作為就業(yè)安置的重點(diǎn)，加大就業(yè)服務(wù)。這部分人因生活和家庭壓力巨大，就業(yè)的愿望非常強(qiáng)烈，政府在企業(yè)招工指導(dǎo)上應(yīng)給予政策傾斜，并加強(qiáng)就業(yè)教育和引導(dǎo)，使其轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，幫助其實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

總體而言，城市化是一個(gè)必然的過(guò)程，也是一個(gè)自然的過(guò)程。引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是必要的，但也是有前提條件的，一定要在農(nóng)民自覺(jué)自愿的前提下進(jìn)行，一定要尊重和維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，讓農(nóng)民分享城市化的好處，統(tǒng)籌解決好農(nóng)民在失地之后的就業(yè)、社會(huì)保障和健全組織管理等一系列問(wèn)題。

責(zé)任編輯晏蔚青