以科學發展觀為指導推進公眾有序參與

中共上海市委黨校當代社會主義研究所

以人為本是科學發展觀的核心。堅持以人為本，就要堅持人民在建設中國特色社會主義事業中的主體地位，堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益。黨的十七大報告指出：“堅持國家一切權力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業。”就我國社會主義民主政治建設而言，維護公眾參與權是社會主義政治文明建設的一項重要任務，也是衡量我國政治民主化和政治現代化的主要標準。這些目標的實現需要在堅持和完善黨的領導的同時，建構一個和諧、暢達、有效的公眾參與機制。

一、加強決策參與，為科學發展提供政策支撐

我們黨對公眾參與決策的認識是一個逐漸深化的過程。2000年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》首次明確提出要“擴大公民有序的政治參與，引導人民群眾依法管理自己的事情”，黨的十七大報告進一步強調要“推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統，增強決策透明度和參與度”。堅持和擴大公民有序參與決策制定是目前黨和政府的重要任務之一，也成為我國民主政治發展追求目標的重要組成部分。

(一)以參與打造有限責任政府。受官本位、政府本位、權力本位思想影響，我國傳統行政管理的特征是以管理、控制社會為己任，由政府主導社會資源的配置，一切從管制出發。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，經濟全球化的強勢沖擊，以及加入世貿組織所帶來的影響，公共管理應對從管制走向服務，從神秘走向公開，從全能走向有限，從恣意走向約束，從集權走向分權，已成為當今中國社會的共識。正是基于這樣的社會背景，黨的十七大報告提出了建設服務型政府的命題，它以服務為導向，在公民本位、社會本位和權利本位的原則指導下，對政府職能、角色進行重新認識和規范，推行參與式行政、合作式行政。公眾對政治生活的積極參與，是實現對公共權力有效制約，防治公權力自我膨脹的基本條件。加強決策參與可以從源頭上有效防止公共權力的濫用，規范公共權力的運行，有利于界定權力與權利的邊界與關系，推進政府職能的根本轉變，克服越位、彌補缺位、糾正錯位，切實把政府職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來。2008年5月《政府信息公開條例》的頒布實施，保障了公眾的知情權，是對我國公眾參與的極大促進，直接影響著公眾參與的意識、能力和效果。

(二)以參與提高決策的質量與公意性。作為提高公共政策和公共生活的質量、保護和增進公眾權益的重要手段，公眾參與與政策實施的通暢性、可行性緊密相關。一方面可以提高決策質量，及時發現決策的失誤和偏差，及時糾正決策失誤，保證政策的合理性和可行性，因此國務院《全面推進依法行政實施綱要》規定“社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關的決策事項”，應當通過舉行聽證會等形式“廣泛聽取意見”；另一方面普遍的參與可以使政策具有更廣泛的公意性。社會現代化的一個根本標志就是社會利益的多元共生和人們的價值偏好多樣并存。如果公共政策的制定僅由政府內部或社會上的少數人來操持，那么，部分群體就很容易從自身的立場、觀點出發，從而導致政策公共性的缺失。而公眾參與能夠在一定程度上平衡與協調政策制定中個別與群體、局部與整體的利益關系，在社會心理層面上使公眾更容易認同和接受改革的結果，為政策的制定提供更豐富的理性化和正當性資源。

(三)以參與促進政府與社會的良性互動。公民有序參與能夠實現政府與社會間良性互動，參與過程中政府和民眾是雙向的，即政府有依職權啟動參與機制的權利，也有依申請而啟動的義務，也即政府、民眾在參與機制中都具有主動權，都是積極的因素。對政府而言，有序的公民參與可以增加政府決策的透明度，降低決策失誤，保證政府決策的公共利益價值取向，提高政府行政決策的科學化和民主性，增進公民與政府之間關系的和諧；對社會而言，公民有序參與政府決策，可以看作是國家權力向社會的回歸。公民通過自身或社會組織合法地、有序地參與政府決策，使自己的主張和利益訴求在政府決策中得以體現，從而維護自身的利益，實現自己的民主權利。有序參與是實現民主和維護公民利益的重要工具。政府借助參與機制，把促進科學發展、關注改善民生、促進社會和諧、切實維護社會公平正義貫穿于政府建設的全過程，切實做到為民、靠民、利民、便民。

二、促進立法參與，為科學發展提供法律保障

公眾參與的一個重要方面是公眾參與立法，從而提高立法質量。從黨的十一屆三中全會到黨的十七大，我國的民主政治建設得到飛速發展，表現在立法方面，就是我們經歷了從立法的數量擴張到立法質量的逐步提高，從注重立法的管理功能到注重立法的民主功能，從單純的部門立法到廣大人民群眾逐步參與的過程。這一過程伴隨著公眾立法參與度的逐步提高。我國目前立法參與的主要形式包括座談會、論證會、書面征求意見、聽證會、全民討論等。近年我國在婚姻法、物權法、勞動合同法等法律法規的修改和制定過程中都充分地保證了公眾的表達和參與，收到了良好的社會效果。

(一)公眾參與立法是社會主義民主政治的基本要求。現代國家都把民主作為立法的一個基本原則，原因在于它除了能夠維護民主本身的價值外，還對其他的一些法的價值諸如自由、平等、自主、人權乃至法治等都奠定一個基本性條件和保障。立法參與架設了一個各方暢所欲言、碰撞交流的平臺，使得立法有可能最大限度地吸納各方的意見和利益訴求。在2003年十屆全國人大一次會議召開前夕的一次網上調查活動中，“健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與”的問題，成為20個問題中最為關注的三大問題之一，由此可見，“擴大公民有序的政治參與”勢所必然。不同利益主體透過正式的或者非正式的程序，將立法過程編織成一張權利義務架構之網、一張利益博弈之網、一張知識和信息溝通之網，推動著中國行政立法民主化、法治化、現代化的進程，推動著中國的法治進程。

(二)公眾參與立法是社會穩定、有序發展的需要。和諧社會建設，政府負有重要責任。政府作為制度的提供者，應當能夠切實反映各方面的利益和意見，尤其是能夠反映弱勢群體的利益。立法本質上是相互競爭的利益群體之間尋求某種妥協的過程，在立法過程中，如果所有受到影響的利益、意見都能得到充分反映，就最有可能形成大家都能接受的結果；利益相關人一旦能夠融入到立法過程中來，也就更容易認可立法結果。因為，在公正的程序中，不同的主張或異議可以得到充分表達，各種利益要求能夠得到綜合考慮與平衡，從而使不滿因廣泛的參與而得以消除，使利益對峙通過溝通與對話得以和平解決，這就極大地減少了對立法結果的事后質疑以及

執法過程中的對抗。

(三)公眾參與立法是增強立法可行性的需要。實踐證明，充分吸納民意的立法可以為法律的順利實施消除某些潛在的障礙，可以在相當程度上提升公眾對法治的期望和信心。在我國，公眾參與立法程序的環節較為薄弱，立法過程是面向政府的，立法結果卻是面向公眾的，立法主體與守法主體之間存在某種程度的脫離、對立。在很多情況下，立法任務表面上是完成了，但問題遠沒有解決，“執法中”和“執法后”面臨的情勢似乎更加嚴重。行政決定不為相對人所接受，相對人的訴訟、上訪以及其他極端手段，影響法律關系的穩定和當事人權利義務的穩定，加重執法機關和相對人之間的對立甚至對抗，激化社會矛盾，給行政管理、社會公共秩序和公民權益帶來諸多負面效應。正是從這個意義上，群眾參與立法不僅關系到法律本身的正當性與合法性，同時也是最好的普法、學法過程，公眾廣泛參與的法律，其實施的通暢性無疑將比僅僅由少數人甚至幾個人閉門造車搞出來的東西好得多。

新時期進一步推進立法參與，尚有許多問題值得深入研究。盡管我國立法的公眾參與有了一些制度性安排，但這些制度的具體化、程序化、操作性仍十分有限。目前公眾參與立法在發揮原有傳統和優勢的基礎之上，尤其需要注重立法聽證的制度化。完善的立法聽證制度，一要明確定位立法聽證主體，即立法者、聽證主持人、聽證參加者各自的地位、作用、權利和義務。二要界定立法聽證客體的范圍，即界定需要進行立法聽證的法律、法規或其他規范性文件。三要細化立法聽證程序，包括聽證準備工作程序、聽證會進行程序，還包括立法聽證效力規定，即聽證會記錄如何使用的問題，如果聽證記錄沒有發揮應該有的作用，聽證走過場，公眾參與聽證的熱情就會大大降低，立法質量也無法保證。

三、完善參與保障，為科學發展提供持續動力

(一)加強黨的領導，保證有序參與。任何社會的存在、運轉和發展都離不開利益整合，作為現代政治重要特征的政黨自然成為利益整合的核心要素，當今一個國家社會整合的能力，主要取決于這個國家執政黨的領導能力及其實行什么樣的政黨制度。歷史的實踐與經驗告訴我們，中國共產黨領導下的多黨合作與政治協商制度是符合我國國情的，是充滿生機與活力的，它能夠適應社會的變遷，及時而有效地解決社會發展中不斷出現的問題和矛盾。要保證中國社會穩定持續發展，最大限度地滿足人民群眾的需求，就必須在堅持黨的領導的同時，不斷完善其利益整合功能，保證更好地發揮社會整合作用，進一步提高黨依法執政的水平和能力，不斷完善黨派政治協商制度，進一步保障民主黨派和無黨派人士更好地履行參政議政的職能。

(二)提升參與能力，保證良性參與。較之其他系統，社會系統是一種最為復雜的系統構造，而人又是其中最為活躍與復雜的元素。人的行為既受到其身份、價值、利益、需求、情緒等個體因素的影響，又會受到來自家庭、群體、社會等外部時間與空間的影響。我國的經濟發展水平和教育資源的限制決定了社會整體的文化素質不高，再加上傳統臣民思想和宗法家族觀念的影響，導致公民的民主意識不強、法制觀念淡薄、政治參與技能較低。不少社會公眾對參與知之不詳，往往不了解自己的參與權，對參與的技巧更是知之甚少，對于公眾參與中的一些基本問題如“由誰參與”、“參與什么”、“如何參與”認識不清，導致人們的參與行為呈現出理智與情感、客觀與主觀、獨立與盲從并存的特征。我國公眾參與的制約因素除了制度原因、傳統原因之外，公眾的自我適應、自我調整、自我運行與自我發展的能力不夠也是重要原因。

公眾參與能力的提升主要應從兩個方面人手：首先，提升公民個體的參與能力。一方面要肯定、鼓勵公眾的參與熱情，同時注重參與者的政治修養。參與者應樹立正確的國家觀、民族觀、社會觀。參與不能成為情緒宣泄的工具，更不能成為影響秩序穩定的導火索；另一方面政府也要為公眾提供參與的渠道與途徑以及進行相關的宣傳與培訓，充分利用制度化的管道，在實踐中不斷提升公眾參與的意識與能力，“熱情加理性”，才能真正提升政治參與的能力，提高政治參與的水平。其次，加快社會組織的培育。公眾在參與過程中的利益表達既包括經濟利益的追求，也包括政治、文化、教育等方面的權益；既包含物質的需求，也包含精神的需求；既體現自身的價值，也體現社會的取向，呈現出多變的、分散的、復雜的形態，較難把握也不利于引導。而組織化有助于使個體參與向群體參與靠攏，使碎片化參與向整體化參與轉變，使自發性參與向組織性參與提升，也有助于參與的有序性和有效性，便于政府掌握和引導。社會組織的培育需要制定相關結社和社團登記、管理的法律法規，在促進社團發展的同時，完善其內部治理結構，保障規范運作。

(三)完善參與機制，保證有效參與。近幾年來，在公眾參與方面我們做出了許多積極的嘗試。使公眾參與向民主化、科學化、制度化邁出了重要的步伐，也為公民正常表達利益訴求提供了途徑。但地方立法領域的公眾參與程度還是遠不能滿足社會發展的需要，存在許多問題：各地方在操作中或者回避規避參與，或者過分追求參與的形象意義，從某種意義上說其宣傳示范作用大于實際操作作用；制度安排缺乏操作性。總體上對于公眾參與的社會認知程度不夠、參與規則缺失、參與的專業化和規范化程度低。新時期進一步推進公眾參與，尚有許多問題值得我們深入研究，這里既有觀念、文化層面的問題，也有制度、體制層面的問題。使公眾參與制度化、法律化，是保證公眾參與不流于形式，保證公眾的關鍵所在。目前我國公眾參與在發揮原有傳統和優勢的基礎之上，尤其需要注重制度化：一是參與主體的明確定位，即明確決策者、利益相關者、第三方等各自的地位、作用、權利和義務；二是參與范圍的界定，公眾參與目前主要集中在立法領域、行政決策和政府管理領域，具體分為立法參與、決策參與、環保參與、規劃參與等，在注重拓寬參與范圍的同時，更需要關注參與的深度；三是參與手段與程序的細化，保證參與各方的利益訴求被接納，在決策的重點環節體現參與的實際效果；四是參與層次的豐富，強化基層的民意訴求與參與功能。基層治理主體是與社會和居民最為接近的組織，它以鄉鎮、村或城市的鄰里社區為基本范圍，直接面對社會和居民，最便于發動各種社會力量，共同解決社會公共問題，是最有效、最廣泛、最直接的參與途徑。應充分發揮基層組織協商對話、信訪、舉報、民意測驗等作用，為基層參與提供積極的政策動力，營造優越的制度環境。

總之，社會系統結構本身所具有的多層次性與多變性，人們訴求的多元性、行為方式的多樣性等諸多因素決定了社會參與機制塑造的艱巨性與復雜性。我們要在科學發展觀的指引下，結合我國的發展實際，構建合法的、制度化的、理性化的、多層次的、適度的公眾參與機制。

責任編輯晏蔚青