向知識經濟轉型的老工業區就業問題研究

申利俠

老工業區改造是在大規模產業結構調整背景下出現的新課題。以上海市楊浦區為例，楊浦區曾是中國近代工業的發源地，作為一個典型的老工業基地。鼎盛時曾有國有企業1200余家，產業工人55萬，工業產值曾占上海市總量的26％。①隨著改革開放向縱深推進，楊浦區的老工業國企開始虧損、破產，大批工人轉崗、下崗，社會經濟發展陷入低谷。2003年，經過反復調查論證，楊浦區將功能重新定位在以發展知識經濟為主體的知識創新區。在走向新一輪產業結構調整的同時，遇到了前所未有的就業結構調整問題。研究楊浦區向知識經濟轉型過程中的就業問題，探討解決這一問題的經驗和途徑，對推進我國以國有經濟為主體的老工業區成功轉型具有積極意義。

一、楊浦區勞動就業工作的現狀和特點

楊浦區位于上海市區東北部，三面臨黃浦江，與浦東陸家嘴金融貿易區隔江相望，西接上海外灘。總面積60.61平方公里，常住人口124萬，轄區內共有11個街道和1個鎮，是上海最大的中心城區。楊浦區有著百年工業文明、百年大學文明、百年市政文明，歷史文化底蘊深厚，隨著從“工業楊浦”向“知識楊浦”轉變，楊浦區進入了跨越式發展的新階段。原來的老廠房轉型為新園區，大量新開發項目完工和投入運營，推動社會經濟持續穩定發展，勞動就業工作面臨許多有利條件。但是，老工業基地遺留下來的幾十萬產業工人，使楊浦區的勞動就業工作面l臨著獨特的現狀。

1、勞動力資源豐富但“高齡化”明顯。老工業基地勞動密集型產業吸引的產業工人，轉崗、下崗后大多以居民身份轉化為了“楊浦人”，特別是20世紀90年代后期，上海實施新一輪產業結構調整，楊浦區的國有企業從1200家銳減到200家左右，產業工人由60萬減到6萬多，每年的失業工人都在萬名以上。楊浦區勞動力資源豐富但“高齡化”明顯。現有124萬常住人口中，戶籍人口108萬，常住外來人口16萬。以常住人口作為統計口徑，區內勞動年齡人口(16-60周歲男性和16-50周歲女性)86萬，占常住人口總量的69，4％。以戶籍人口作為統計口徑，區內勞動年齡人口71.6萬，占戶籍人口總數的66.3％。戶籍勞動年齡人口中，除去6.2萬外來大學生、4.5萬在校學生，經濟活動人口60.9萬左右。常住外來人口中，經濟活動人口12.5萬。戶籍勞動年齡人口中，20周歲以下7.6萬人，占10.6％；21到30周歲18.2萬人，占25.4％；31到40周歲10.9萬人，占15.2％；41-50周歲25萬人，占34.9％；50周歲以上9.9萬人，占13.9％，勞動年齡人口集中在40周歲以上，勞動者平均年齡相對偏高。

2、勞動力素質低且“工業”烙印明顯。老工業基地積聚的產業工人多以傳統技術型或流水線操作工為主，文化程度不高。從人口受教育程度看，高中、中專及以下學歷者占74.5％(初中及以下占35.2％、高中和中專占39.3％)，大專、大學分別占16％和9％，碩士及以上占0.5％，人口素質與知識創新區功能塑造及產業要求有明顯偏差。楊浦區已就業人員中，所從事職業以制造業和傳統商業、社區服務業為主，高科技企業僅占總企業數的3.4％。據區職業介紹所統計。2007年解決就業問題的前五位崗位分別為：制造業、批發和零售貿易、餐飲業、社會服務業、交通運輸、倉儲及郵電通信業和房地產業，制造業仍然是吸納從業人員的主要渠道。各類失業、無業或無穩定收入人員15.8萬人，占全區戶籍勞動年齡人口的22.1％。“楊浦人”選擇的就業崗位在某種程度上仍舊沿襲了老工業的“特色”。

3、就業崗位總量充分但結構失調。根據2005年第一次經濟普查結果推算，楊浦區的法人單位、產業活動單位(經營地在楊浦的非獨立核算單位)、非產業活動單位、個體工商戶、非正規就業等各種組織共產生就業崗位60-70萬，與楊浦區現有勞動年齡段經濟活動人口數基本持平。考慮產業分布和再分布的因素，按照當前的產業調整和發展速度，楊浦區未來將新增一批商務樓和產業基地，就業崗位總量基本保持持續增加的態勢。但是，以創建“知識楊浦”為核心，楊浦區將重點發展知識經濟、休閑、娛樂、餐飲服務、商業服務、文化商務、公共活動服務及大學園區，爭取把五角場地區建成新崛起的上海市級副中心。在這樣的背景下，楊浦經濟發展帶動的是都市型制造業和高科技制造業的發展，第二產業的產業能級將得到提高，高新技術產業及知識型、生產性現代服務業體系將得到發展，并帶動高級生活服務業發展。第二產業和第三產業就業從量和質都將得到提升。也就是說，楊浦區新增的就業崗位，大部分都是知識型或科技型崗位，與現有人口素質結構對就業的需求，有著較明顯的結構性矛盾。

4、就業觀念落后且受“夾餅化”影響嚴重。隨著楊浦知識創新區功能建設的逐步凸現，楊浦區的經濟結構發生了根本性變化，非公經濟成為吸納就業的主渠道，每年新增加的就業崗位集中在私營、股份制企業和非正規勞動組織，占到80％以上。而楊浦區老工業工人家庭的后代受原國有企業生活和就業模式的影響，對“單位”的認識和依賴性很強，在父輩下崗、轉崗成為社會弱勢群體后，青年一代對找到“穩定的工作崗位”仍抱有很高的期望和幻想，很多學歷低、技能差的青年寧肯賦閑在家做“啃老族”，也不愿到私營企業去搏一份職業。據區勞動保障局的調查，地區內25歲以下的失業、無業和收入不穩定青年有2.6萬左右，其中失業、無業青年中積極求職比例為20％，曾參加過職業技能培訓的比例為11％。隨著楊浦區產業結構升級，將會有更多外地人才和外來務工人員到楊浦區尋找就業崗位，在高端和低端兩類崗位層面上直接與楊浦區戶籍人口競爭就業，造成楊浦區高端崗位面臨外來人才的競爭，低端崗位受到外來務工人員的擠壓，就業處于“夾餅化”狀態，高不成低不就。

二、楊浦區勞動就業工作面臨的主要矛盾

1、經濟轉型與勞動力短期內難以“轉型”的矛盾。從“工業楊浦”向“知識楊浦”轉型，是楊浦區近階段發展的主旋律。目前，楊浦區第三產業從業人數已占全部從業人數的60.9％，超過了全市51.2％的平均水平。可以預見，隨著楊浦區五角場商圈和復旦、同濟、創智天地等功能區、功能性項目的建成，全區科技商務用房面積將大幅度增加，經濟將向知識型生產性現代服務業、高新技術產業轉移，將帶來產業的“尖端化”發展，對從業人員的吸納也將隨之發生變化。從長遠來看，產業“尖端化”發展將促進一個地區的繁榮和發展，但在調整和轉型時期，由于人口結構調整的相對滯后，將帶來更嚴重的結構性矛盾。然而，“十年樹木，百年樹人”，產業“尖端化”引起的“結構性矛盾”有別于一般意義上的“結構性矛盾”。后者是暫時、有可能調整的；而產業尖端化引起的“結構性矛盾”，一般來說是永久、不可調整的。一般意義上的就業培訓、就業指導很難解決問題，促進就業的難

度進一步加大。

2、就業工作模式與促進就業群體發生變化的矛盾。楊浦區由于其舊產業格局的影響，下崗、轉崗職工占了失業人員主體。因此，地區促進就業工作多年來主要是面向這一群體的。這一工作思路以“4050工程”為代表。政府主要依賴出臺一些優惠和補貼政策，挖掘園區、樓宇和社區的保潔、保安、保綠等“四保”崗位，社區服務型、簡單管理型崗位使他們實現轉移崗位就業。隨著“4050”人員逐漸退出勞動者隊伍，失業人員開始向青年群體轉移。當前失業、無業、就業崗位不穩定青年中，有一部分已經成為失業半年以上的長期失業人員。在勞動力市場上沉淀下來的青壯年勞動力，有成為新一代“就業困難群體”的跡象。這種就業困難群體的年齡結構轉型意味著促進就業工作的重心和手段的轉型，并對楊浦區促進就業工作提出了新的要求。也就是說，如果說4050人員因其年齡等客觀條件，政府更多的是給予照顧和扶助的話，那么作為新生勞動力的青年群體，則應該通過自身能力的提高來增加其市場適應性和市場競爭力，政府需要做的是采取積極措施加以引導和培養，增強其自主就業和創業能力，這比照顧和扶助難度要大很多倍。

3、傳統就業觀念與就業市場化的矛盾。受單位制和市場化改革的雙重作用，楊浦區的失業群體經過自身與社會環境的調試過程，基本適應了市場化的生活狀況，但這種適應是低水平的、淺層次的，其就業適應更是消極的、被動的，既沒有保留原來的單位制習性，也很難被市場化后的主流文化所承認。對于他們而言，工作不再等同于傳統意義上的單位，企業管理體制和管理方式的變化，也使得他們對于單位和工作的理解有了新的內涵。因自身人力資本和社會資本薄弱，一大批年輕的失業群體已開始進入低端服務型市場，希望用很低的收入承擔昂貴的城市生活消費。但一段時間后，他們發現工作所得不足以補償他們為外出工作所付出的“代價”，或他們認為競爭型的企業管理模式與理想中的“穩定就業”差距太大，這些年輕的失業群體就往往選擇退出就業體系。楊浦區25歲以下失業、無業人員中，積極求職的僅占25％左右，就是這一矛盾的印證。對這些新失業群體來講，不是市場上沒有就業崗位，而是在“夾餅化”競爭狀態下，沒有符合他們要求、滿足他們愿望的就業崗位。

4、非正規部門就業增長與規范勞動力市場的矛盾。體制轉軌和產業結構調整造成了楊浦區的老工業部門迅速萎縮。在傳統正規部門的就業比重急劇下降的同時，一個相對應的趨勢是非正規部門就業迅速增長，難以實現正規就業的人員紛紛進入非正規就業領域。但一般來說，非正規組織規模小，資金技術匱乏，可持續能力低，其從業人員能力差，很難獲取公平的機會和應有的權利，也缺乏動力去接受培訓來提高勞動技能，往往工作穩定性不強，合法權益容易受到侵犯，社會保障程度也較低。而且，非正規就業的迅速發展，帶來正規就業環境的惡化，正規就業部門越來越傾向于雇用非正規就業形式的勞動者，一定程度上加大了規范勞動力市場的難度。而且，隨著勞動力市場建設的深入推進，用工形式越來越多樣化，人才派遣、勞務派送、小時工等均成為得到市場認可的用工方式，與之相對應，勞動關系趨于多元化、復雜化，事實勞動關系、特殊勞動關系都成為必須規范和約束的行為。同時，部分中小企業等非公經濟欠薪欠保、超時加班等違規現象時有發生，勞動力市場的規范和監管難度大大增加。

三、向知識經濟轉型的老工業區促進就業工作的思考

世界各國老工業城市產業轉型過程中所采取的模式一般有三種：一是產業更新模式，即利用原來積累的資金、技術和人才，或借助外部力量，建立起來的基本不依靠原有資源的全新產業群。二是產業延伸模式，即在原有開發產業的基礎上，發展下游產業，建立起深加工產業群。三是復合模式，即在產業轉型的初期表現為產業延伸模式，隨著新興產業的不斷出現和發展，以及多元化產業結構的形成，最終演化為綜合型城市。楊浦區老工業基地的轉型基本上可以認定屬于產業更新模式，這種模式是一種最徹底的產業轉型模式，其風險是需要妥善處理好就業問題。歐盟老工業區產業轉型過程及其就業促進措施表明，產業轉型模式的正確選擇與就業導向是密不可分的。經過五年多的改革轉型，楊浦區的經濟總量和結構都有了很大提升，“知識經濟”形態初具規模，可以說處在轉型的關鍵期，進一步處理好就業問題，是成功建設“知識創新區”的關鍵。所以，要結合楊浦的實際狀況，建立更加有利于人口就業的新型促進就業機制。

1、抓住地區產業轉型有利時機，實施就業優先戰略。在推進“知識創新楊浦”創建過程中，許多老國有企業、老工業用地正在或即將轉化為科技園區、創意園區、商務樓宇等，會產生許多重大經濟和商業項目，這對楊浦區促進就業來說，是挑戰，更是機遇。作為轉型的老工業基地，楊浦區要未雨綢繆，經濟規劃和就業規劃同時進行，切實把勞動就業工作融入地區重大經濟和商業項目之中。具體來說，就是要進一步完善區域內重大功能性項目、新增產業項目崗位評估機制，加強對新項目的崗位的收集、發布，強化崗位“定單式”培訓，開展職業指導員對用工單位的“一對一”跟蹤指導。制訂優惠政策，充分利用低端崗位安置就業困難群體；加強信息暢通，充分利用中高端崗位吸引有一定學歷、知識技能的人員就業。形成一體化的對功能性產業、主導產業和主流企業發展所創造就業機會的評估和服務機制，通過完善的促進就業服務工作鏈實現對就業工作的促進，把項目建設及建成后所創造的就業機會轉化為實質性崗位增長，創造良好就業環境，以就業保穩定，以穩定促進新一輪的發展。

2、完善政府責任考核體系，引導促進就業由數量向質量轉變。量變引起質變，質變又引起新的量變，這是辯證唯物主義的基本觀點。面對老國有企業改造、城市轉型引發的就業壓力，楊浦區政府應當把創造更多的就業機會和增加就業作為首要的發展目標，并且這種就業增加不能是簡單的量的積累，而應是具有一定質的量的增加。因為過高的數量增長有時會對社會整體運行質量產生負面影響，數量增長一定要以質量提高為前提。楊浦區的勞動就業工作經過十多年市場化發展，已經積累了大量開展職業介紹、職業指導和發掘、創造就業崗位的經驗，但每年三萬多的新增就業崗位數量，集中在以社區簡單勞動構成的低端服務業和非正規勞動組織就業，只在一定程度上緩解了所面臨的種種就業矛盾。因此，地方政府在實施經濟和社會轉型的過程中，就要完善政府促進就業的責任體系，在考核新增就業崗位數量的同時，更加注重勞動者在每個新增崗位上的穩定程度和獲取報酬的情況。也就是說，應當在新增崗位的核定上增加工資和連續工作時間等考核要素，以此來引導職能部門把對就業的關注重點從數量引向質量，通過穩定的就業崗位提高促進就業的有效性。

3、低端和高端培訓并重，大力提高勞動者知識

和技能素質。發展的競爭將最終表現為對人才資源的競爭。相對于學歷教育，職業培訓有耗時相對短、針對性相對強、見效相對快的特點。實踐表明，開展再就業培訓是解決傳統產業轉型與就業矛盾最為直接有效的辦法，不僅可以改變過去主要依靠產業扶持、增加崗位和失業救濟等消極就業政策的狀況，而且適應產業結構不斷優化的發展方向，確保了重新就業者職業選擇的多樣性和再就業的穩定性。針對楊浦區勞動力資源豐富但結構不適應的就業矛盾，勞動就業工作還要千方百計加強培訓，以培訓來提升勞動者的整體素質，化“人口負擔”為“人才資源”。要結合老工業基地的人口特點，主要抓培訓的“兩頭”，一頭是“4050”上崗培訓，通過培訓一些簡單的、需求量大的崗位，如保安、后勤服務等，實現“4050”人員穩定就業；一頭是中高級人才培訓，根據市場需求和崗位預測來引導培訓方向，確定培訓內容，提升培訓質量，促進楊浦區成為真正的智力和技能人才積聚高地。

4、創業與“創智”相結合，發揮創業帶動就業的倍增效應。從楊浦區的資源看，區域內有復旦大學、同濟大學、第二軍醫大學、上海財經大學等14所各類高等院校，數量超過了上海市高校總數的三分之一，知識、創新、科技，成為楊浦區轉型的支撐點和關鍵詞，“創智”成為楊浦“知識創新區”發展的重要內涵之一。因此，在加強培訓、吸引人才積聚的同時，進一步探索大學校區、科技園區和公共社區“三區融合、聯動發展”的有效途徑，充分利用大學校區的智力資源和人才優勢，從項目、資金、場地、創業實訓、優質服務等多個方面進行突破，營建良好的促進創業環境，逐步轉變過去以鼓勵下崗、失業人員“小打小鬧”創業為主體的生存型創業模式，發展以高智力、高學歷、高資歷“三高”人員為主體的發展型創業模式，增加新創企業的活力和生命力，以“做大做強”的創業和高新技術創業帶動就業，增加區域內就業崗位的數量，提升崗位品質，增強對青年失業人員的吸引力，著力解決楊浦區就業存在的“夾餅化”問題。

5、以“責任政府”為己任，對弱勢群體進行就業托底。社會主義市場經濟條件下政府推進勞動就業工作的責任，應當主要體現在兩個方面，一是掌握宏觀就業信息，正確引導就業走向；二是出臺種種優惠政策，確保弱勢群體順利就業。楊浦區的就業弱勢群體多是從老國有企業轉崗、下崗的職工，他們在產業轉型中丟失了職業，已經成為利益的犧牲體。在建設知識創新區時，政府要充分認識他們對區域發展所作出的巨大貢獻，更加充分地承擔起政府責任，想方設法安置弱勢群體就業。如加大財政“購買崗位”力度，加強對物業、高校后勤等公益性勞動崗位開發的試點和推進，培育公益性崗位的新增長機制；研究和深化促進就業與低保政策銜接機制，實現有勞動能力的低保人員積極就業等，確保弱勢群體既不躺靠在政府身上，又能通過力所能及的勞動共享知識創新區建設和發展的成果。

6、完善勞動力市場，加強協調和監督，和諧地區勞動關系。勞動力市場的完善和規范運作，是促進就業長效機制的重要內容。勞動關系的實質是經濟利益關系，在法律上表現為勞動者的權利和義務。勞動關系的和諧和穩定，對促進就業工作起著至關重要的作用，楊浦區很多年輕的新失業群體不愿到非公企業就業，其中很大的因素就是崗位“不穩定”、“沒保障”。然而，由于勞動關系是一個動態的運行過程，受諸多內外部環境因素的影響，勞動關系雙方都力求使自己的利益最大化，因此，勞動關系所表現出來的利益矛盾會經常發生。如果這種矛盾任其發展，對勞動關系的穩定運行將產生極大危害。而勞動關系的不和諧必然也會對經濟發展產生負面影響，帶來社會的不安定，和諧社會就會變成一句空話。因此，要加強政策宣傳，加強政府、工會和企業三方協調機制，特別要增加人力、物力，完善勞動監察辦法，加強對企業用工行為的監督管理，對各類企業招聘人員不簽訂勞動合同、濫用試用期、隨意壓低和克扣工資、拒繳社會保險費等違法行為，依法從重從嚴懲處。還要進一步推動最低工資保障和勞動保護工作，加強對勞動合同簽訂工作的檢查指導、信訪接待和勞動仲裁工作，逐步建立和完善適應市場經濟需要的和諧的新型勞動關系，以和諧、穩定的勞動關系促進就業工作的整體推進。

責任編輯晏蔚青