當前我國城市管理中公眾參與的路徑探索

劉淑妍

摘要：本文立足于目前我國城市管理中的公眾參與現狀，分析了城市市民參與的形態、實際效果及其原因。同時對國外參與城市治理的實踐進行歸納，從中提煉出有益的經驗和啟示，提出目前我國應改變原有的政府主導型公眾參與形式，建立基于城市管理全過程的公眾參與路徑，為進一步促進公眾有效參與城市管理提供可行性建議。

關鍵詞：參與城市治理；可持續發展規劃；利益相關群體

中國分類號：D621.5文獻標識碼：A文章編號：1009-3060(2009)03-0085-08

城市社會的多元化發展以及社會結構的分層與斷裂，使得城市政府管理不論是從合法性角度，還是從能力、水平角度都受到質疑。面對城市社會網絡的普及，以及迅速涌起的各種利益群體，傳統管理的純粹單向性管理方式已越來越不適應當前的城市社會。1986年聯合國發展署、聯合國人居中心和世界銀行共同發起直至今日依然在運作的城市管理運動。針對發展中國家的快速城市化發展中出現的諸如城市環境、城市貧困和城市基礎設施供應等影響城市生存品質等問題，參與式城市治理項目推進的目標希求獲取更多的社會滿意與更多的效率，以此推進人類福利的增長和實現城市社會的繁榮。隨著這一運動逐步展開，全世界掀起一股參與浪潮，世界各地的許多城市都在努力構筑政府與社會溝通的橋梁，發展各種可行性技術，為公民和其他組織參與到城市的共同管理中提供各種條件。關注社會參與的合理性，以及如何拓展參與，用什么技術和手段來實現更有效的參與，促進城市管理的轉型，提升城市治理的能力成為當今世界各地城市發展中共同探討的命題。本文立足于目前我國城市管理中的公眾參與現狀，分析城市市民參與的形態、實際效果及其原因，同時對國外參與城市治理的實踐進行歸納，探索我國當前公眾參與的有效路徑。

一、當前我國城市管理中公眾參與的形態、效果與原因分析

城市管理中的市民參與形態

(1)行政主導推動型

行政主導推動型，主要是市政府在建立和健全法規制度上加大力度，規范和引導市民參與城市建設。2003年重慶和青島兩市就制定出臺了《公眾參與城市規劃管理試行辦法》?！掇k法》規定，今后編制的各類規劃上報審批時，要求附上公眾代表反映的意見，大型公共建筑、廣場等重要建設項目的方案座談會、研討會，將邀請由政府確定的有一定代表性的公眾參加，必要時，還將在擬建地掛牌展示建設方案，廣泛征求公眾的意見，接受市民的評議和監督，沒有“公民意見書”的規劃和建設將不予審批。2003年上海加強現代化城市管理行動綱要中也明確強調要大力推動市民參與，貫徹“人民城市人民管，人民城市為人民”的方針，開展多種形式的宣傳教育，增強廣大市民參與城市管理的意識和能力。

(2)市民主導參與型

市民主導參與型是市民們自主地按照某種組合方式，為解決自己在城市生活空間中遇到的實際問題，自發參與城市規劃、城市景觀營造和城市環境保護等的一種參與活動。例如當前社區建設中的環保自愿行動等就體現了市民的自主參與。

(3)市民、市政共同參與型

市場經濟條件下的城市建設和城市管理，因所有權和經營方式的不同，經常涉及到許多利益矛盾和沖突。公共事務的復雜性和變動性使得城市管理問題很難單方面解決，往往需要政府、企業與市民的通力合作。當前由市民、企業與政府共同參與具體城市建設與管理的方式，逐步成為當前城市管理的一種現實。例如在各大城市進行的舊區改造工程，涉及的資金額非常大，運作的手段既有政府全面推行，也有市場化方式，更有市民的切身利益。上海市盧灣區在舊城區中改造出一片新天地，成為上海市一面靚麗的風景，正是政府、企業與市民通力合作的結果。

(4)市民全過程參與型

市民全過程參與主要針對的是城市規劃，目前在國外對這一社會參與的方式已擴展到城市具體公共事務的全過程，即規劃、建設與運行的全過程參與。這一形式在國內剛剛起步，目前主要運用于公民普遍關心的一些社會公共問題的討論，如2006年上海市市政交通中有關輕軌車票提價問題中的市民參與，教育規范討論中的學生參與等，都有社會參與的影子，但這些參與的具體形式、深度和廣度與實際的城市規劃和管理的參與還有一定距離。

城市管理中公眾參與的實際效果及原因分析

當前我國的城市管理已在公眾參與方面取得了一定進展，深圳、上海、青島、廈門等一些城市率先做出了有益的嘗試。但總的來說，城市管理的公眾參與基本上還是處于決策已經批準后的實施階段的參與，主要表現在：

(1)行政主導型的社會參與為主，公眾參與的深度和廣度遠遠不夠。當前城市管理中的公眾參與往往表現為一些城市的創新之舉，許多城市管理的具體內容中實際的公眾咨詢與參與決策活動很少見到，專家依然是管理咨詢的主體。一些政府官員片面認為城市建設資金是南上級劃撥或自籌的，政府如何建設起宏偉政績的工程，向上級交待、向上級負責是第一位的。而市民則也認為城市規劃與管理是政府的事，與己無關，許多規劃建設項目多是由政府領導召集政府各部門官員，在聽取規劃設計人員介紹后“拍板”決定，公眾的影響度非常小，造成公眾既不知也不想知，既不參與也不想參與，并認為參與了也沒有用，使目前的參與更多表現為形式上的參與。

(2)公眾參與零散，缺乏組織整合。在城市政府逐步將權力下放到社區的過程中，只是考慮將政府的職能從單位系統轉移到社區，而忽視了建立起適應社會主義市場經濟條件下政府與社會的相對獨立。人民群眾通常以個人而非團體的聲音向政府規劃部門表達意愿，對決策的影響非常弱小，因此，公眾參與一般局限在媒體曝光，參觀展示等。

(3)公眾開始關心與自身相關的社區管理事務，但積極性依然不高。例如中國科學院新聞與傳播研究所傳媒調查中心在北京、上海、廣州、沈陽和成都進行的2005年社會意識調查中有關民眾社會參與意愿，市民在應該參加的社區活動中選擇“關注社區工作”、“參加選舉”、“了解社區公共事務”的比例較高，表明社會開始關注與自身相關的事情，見下圖：

然而在參與內容的調查中，雖然傾向于社區參與的比例高于政治參與，但在社區參與上持積極主動態度的比例并不高，表示應該積極參與的被調查者約占36％，可以想見，在現實環境下的參與率會更低。此外，在表示愿意參與社區公共事務的被調查者比例中，被調查對象的參與意愿因事物性質的不同有較大差別，在另一項調查中表明，與個體經濟利益相關的活動參與率最高，達到了87.2％，社會服務和文體活動的參與率接近，都比較低，在四成左右，表明市民的公共服務意識不強，參與公共事務的積極性也相對較低。

(4)公眾參與管理制度逐步完善，但象征性參與明顯。依據《中華人民共和國憲法》的有關規定，人民依照法律規定有權通過各種途徑和形

式，管理國家事務。城市管理作為政府的公共行政職能，涉及城鄉居民的日常生活和切身利益，公眾參與城市管理決策的制定、實施和監督應該得到法律保障。但由于現行的法規中沒有將公眾參與納入到具體的城市規劃方案編制審批、規劃申請以及違章建設監督的程序中，使公眾參與的隨意性較大。

總體概括，當前我國城市中的社會參與還相對較弱，參與的主體比較單一，主要體現為精英式參與。參與的目標還不太明確或缺乏說服力，有時往往成為一種表象性參與。參與的范圍較為狹窄，比較多地表現為結果式參與。參與的過程缺乏連貫性，表現出來的則是一種零散式參與。參與的具體途徑受限制較大，被動式參與明顯。參與的手段比較傳統，參與的隨意性較強，使參與的整體性和連貫性較差。

二、國外參與城市治理的主要經驗啟示

上個世紀80年代末，在公共管理變革和信息技術大力發展的影響下，民主的浪潮掀起，西方圍繞公眾參與展開了系列的研究與實踐，一批國際性組織紛紛開展覆蓋全世界范圍的公民建設實踐項目，其中影響較大的有UNCHS(UnitedNations Center for Human Settlements)、UNDP(United Nation Development Programme)andthe World Bank在80年代末共同發起的參與城市治理項目(UMP Urban Management Programme)，聯合國和歐盟在90年代共同推廣的可持續發展實踐中的參與式城市規劃合作，以及1999年OECD組織在成員國的部分區域和城市開展的拓展政府與公眾關系——政策制定中的信息、咨詢和參與實踐。具體的經驗內容集中于三個方面：一是在城市規劃階段創建合作式規劃組織；二是在城市規劃制定和決策過程設計和運用不同的參與工具；第三是在城市管理具體過程中發展多元公眾參與路徑。

在城市規劃階段建立面向合作的城市利益相關組織

面對全球化世界的挑戰，可持續發展的城市規劃設計中重視政府與社會的合作，強調社會資本、制度資本與能力建設，建立適應可持續發展的城市治理架構是這一研究與實踐的主要內容。

(1)背景：維持經濟、社會和生態的均衡發展對于當前城市發展非常重要。世界可持續發展研究從企業、社會和環境發展的利益均衡角度，提出合作是當前城市適應城市化加速和全球化的現實選擇，是城市公共服務供給的最有效手段。研究進一步認為，公共服務的供給者，如地方政府和服務部門、企業和私人投資者等；公共服務的對象，如城市的公民和社會團體等，還有其他相關者，如商貿團體、宗教群體、社區組織、中央和省級政府，甚至于國際發展和銀行機構等，都和具體的服務產生關系，構成一定的利益相關，形成利益相關人群體，即城市公共服務的具體合作者。只有當利益相關者共同認同一項戰略和規劃措施，才能真正獲得某項公共服務的可持續性。如此，維護城市的可持續發展，首先就需要在城市面向各項具體內容的戰略規劃層面，轉變原有的政府單方面狀態，為不同的利益相關人介入提供合作的平臺。

(2)建立合作式規劃組織結構的具體內容和步驟

綜合十幾年來各地方政府為解決服務問題，創建新的服務路經中逐步發展的利益相關者合作規劃結構，從早期的圓桌論壇和會議、階段授權，到現在的公民咨詢等，可持續發展城市規劃研究提出建立利益相關組織結構的具體內容包括：。創建社區的共享遠景；對社區面對的問題進行優先排序；建立社區導向的問題分析方法；通過對利益相關人的調研和咨詢，設定關鍵主題，并提供大體行動規劃；調動社區內的所有資源以滿足服務的可持續發展需求；不斷提升公眾對城市的行為方式和城市發展的需求與障礙的理解和支持。

可持續發展城市規劃合作組織建立的具體步驟則表現在：

第一步，設定規劃的范圍。任何規劃的第一步內容都是設定“行動場景”，即行動的主題、地點和時間。城市規劃的范圍大致包括聚焦的主題(如廣泛的可持續發展，或幾個具體的優先服務領域)、規劃的地理概念(如鄰里、城市等)、相關的權威領域(如政治的、司法的等)、時間(包括問題的緊急性和規劃的時間期限)、規劃需要的制度和社會資源。

第二步，建立利益相關群體。在實踐中，城市為利益相關者合作規劃建立的共享組織結構主要有兩種：一種合作結構是在目前的市政體制之外創建新的結構，一種直接建立在當前的城市制度系統之內。

第三步，建立專業工作團隊?？沙掷m發展規劃包括大量的行動和內容，為了使來自不同的專業、背景、部門的人群更好的參與到規劃的問題討論中，在利益相關結構中，還需要建立具體的專業工作團隊。

第四步，區分合作者。一般來說，合作者的劃分可以從四個方面區分：服務的供給者：控制和管理服務的人群；服務的使用者：使用并直接受到服務影響的人群；利益團體：間接受到服務或服務系統影響的利益團體；掌握與服務和服務環境相關的知識群體。

第五步，提供階段性資料。建立階段性資料具體包括：在規劃過程中需要采取的行動；不同參與者的角色定位；共享信息的程度；政策制定的方法；供給的資源；一致性信息。這些信息需要隨時公布，及時更新。

第六步，建立共同遠景。在規劃具體實施之前，為所有成員建立一個共同遠景是非常有用的，它為社區發展提供了共同的基礎。

在城市規劃制定過程設計和運用不同的參與工具

(1)背景：在UMP項目推廣和實踐中，認為參與式城市政策制定過程的設計是建設“包容性城市”的關鍵路徑。城市管理項目中2000年第25號報告《參與城市治理——參與的路徑、導向和經驗》和聯合國人居署報告《支持參與城市政策制定的工具》(2001)中清晰的歸納了參與式政策制定的內容和具體工具。經合組織也積極開展拓展政府與社會的合作項目，在經合組織OECD2001《與公民建立伙伴關系——政策制定中的告知、咨詢和公眾參與》報告中就以歐洲、美洲和亞洲的一些國家的實踐作為支撐，歸納了拓展政府與公民的關系必要性，并認為建立二者伙伴關系的主要途徑是在政策制定中開發信息溝通渠道、建立社會咨詢機構以及鼓勵公眾參與，并利用現代技術設計和搭建了參與式政策制定網絡平臺。

(2)參與式城市政策制定的具體過程設計

參與城市政策制定過程包括四個階段：第一階段：準備和利益相關者動員；第二階段：優先問題確立和利益相關者承諾；第三階段：方案形成和執行；第四階段：模式重復與鞏固。各階段所要解決的問題以及具體的工作內容如下圖：

(3)參與式城市政策制定的工具應用

參與式城市政策制定過程是一個有關地方政府、公民社會和企業共同實現可持續城市發展與民主而創立的合作過程。為了讓這一過程有效運行，專家們在實踐中還歸納出一套行之有效的工具，這些工具建立的目標與好的

城市治理原則相一致，如公民運動、平等、透明和信任、安全、服務、有效與可持續等。下表闡述了實踐中每一政策過程階段，所具體運用的工具，以及這些工具運用所要達到的目的，并表明這些工具的使用體現了城市治理的哪些原則。

在城市管理具體過程中發展多元公眾參與路徑

在聯合國城市管理項目運作中，還著重討論了城市基礎設施管理中的參與與合作。歸納了各地城市相關領域的具體研究與實踐基礎上，從管理角度提出了四種公眾參與路徑。

(1)以社區為基礎的支持路徑

在大多數城市實踐中，借助社區為基礎的參與，來提高本地基礎設施系統相當普遍。社區是組織某種活動的最基本單元，通過參與的行為，強化社區在本地基礎設施運作中的管理能力，同時給予社區各種支持以提高服務的效率。試行社區導向的參與戰略，需要給予社區群體組織和技術上的支撐以增強能力。這種能力還包括人們具備對本地資源的占有和發展的權利，對公共基金的管理權利，以及享有對社區公共利益經營與發展的信息和告知權利。此外，還需對社區進行規劃投資，以幫助更好的管理公共基礎設施和服務。

(2)區域導向的動員參與路徑

這一路徑是根據公共服務設施提供的整體區域，由政府出面進行總體管理和規劃。主要目標是根據人們關心的內容，在整體過程中進行相應的輸入，以提高項目服務的效率和效益。一個典型的區域導向的路徑要能夠動員社區參與到基礎設施發展規劃和執行中，根據運作和維護的不同功能，相應的輸入社區一定的財政資源，并鼓勵發展社區參與的能力，充分關注社會項目的建設。同時還需對水供給、街道及街道燈光、下水道、衛生設施、固廢管理等提供一攬子投資規劃。

(3)功能導向的伙伴關系路徑

作為一種公私伙伴關系的形式，這種合作戰略比前兩種戰略更為先進。不同于利益相關者被要求的輸入和參與，這一模式建立在每一個相關者的責任和任務基礎之上，并根據相關者各自對公共基礎設施服務的具體需求來設計合作的方式。但模式對具體的合作通道、互動行為給予限制。在具體的功能規劃中，考慮到對私人部門合作績效的管理，政府的職能定位于監控和評估、運行和維護，以及項目投資功能和執行等。

(4)過程導向的分權化參與路徑

這種路徑也可以說是一種政府支撐型行為，它不局限于某一特定區域，而是在一個城市范圍內，貫穿于整個基礎設施服務的管理過程。基礎設施服務的使用者和公眾，則通過特定的方式參與到政府導向的管理行動中。為了更好的面向參與，政策制定和管理過程的焦點需要落在本地，使基礎設施管理能夠更貼近使用者，更好的提升回應性和可靠性。四種參與路徑的結構特征比較見下表：

四種戰略路徑的表述見下圖：

國外參與城市治理經驗中的啟示

(1)強調利害相關者參與。

利害相關者是利益受到問題影響或者其行為極大的影響著問題的一群人，他們擁有信息、資源，并且是戰略規劃形成和執行所需要的專家，控制著相關執行工具。清晰把握不同利益相關人的潛在利害關系和具體特征是實現成功參與式城市治理的重要工具。有關這一內容的運用目前成為國外實踐的方向。例如在聯合國有關基礎設施、環境管理的研究中，都大量采用了利害相關者分析方法，在基礎設施管理中首先就根據利害關系強度確定參與管理的關鍵人是基礎設施使用者、社區組織和社區范圍內的其他組織，并對不同利益相關者的實際影響內容和資源掌握程度進行具體的歸納和分析。

(2)固化地域導向的鄰里或社區參與。

在最近20年，城市管理的經驗表明，城市發展的具體內容都轉向基于地域的路徑。原有基于項目的路徑被證明太過條塊化，無法回應問題的連帶性特征。基于區域的路徑，以滿足不同地域居民的基礎設施和服務需求為目標，適應日益復雜化的問題和需求，并重視城市發展戰略的投資和窮人的居住規劃之間的協調，因此更為可持續?；诘貐^的規劃使政治官員們能夠與地方行動者一起，在一個社區范圍內，共同討論可理解的、整合性的發展戰略。

(3)重視城市規劃與決策過程的公眾參與工具與方法的創新。

為了使公眾不僅能通過民意調查程序在規劃方案中發表意見，而且還可以從編制工作一開始就參與到方案的制定過程，各地城市都設計出許多有用的方法，公眾咨詢即是運用較廣的一種參與工具，這是一個將政策制定過程由封閉轉化為開放的程序性內容。在組織上，公眾咨詢城市規劃主管機構(通常為市議會)直接負責，不同于民意調查程序中有第三方的民意調查專員或民意調查委員會獨立委員，它不影響公共職能的規劃決策權，但在規劃編制過程中，能夠幫助政策制定者充分了解現狀、民意需求和檢驗方案合理性。

三、從全過程角度創新我國城市管理中的公眾參與路徑

一個完整的城市管理過程包括城市規劃、城市建設、城市運行與管理。為了充分發揮參與的效用，需要結合具體的城市管理過程，建立系統式參與。這一參與內容與表象式、階段式、零散型參與對應，強調的是在城市規劃、建設與運行的全過程中引入社會參與，立足于城市公共事務管理，以系統的戰略管理思維構建一個全過程的城市規劃、建設與運行的參與體系，從理論上實現社會參與質的轉變，突破當前城市管理中的參與瓶頸，為社會參與的形成與發展提供一個制度性、長期性、穩定性的參與平臺。這一系統的建設需要著重把握以下幾點：

確保所有利益相關者都能包括進去對于一個成功的政策制定來說，完全包容的利益相關者設定是一個必要的前提條件。同時還是促進城市治理中社會平等與公正的必要條件。當決定作出但沒有利益相關人的介入與行動，結果將極為糟糕。這種路徑被廣泛證明為一種不可持續的路徑。利益相關分析工具鼓勵全部相關群體的參與，包括邊緣群體和被排斥群體，如貧困者、老人、婦女和少年、殘疾等。

以社區為基礎在全過程參與規劃中側重于一定區域范圍更有針對性，以社區為導向，可以明確把握社區人口，定位具體的利益相關人，界定并分析社區實際的發展問題，根據社區的資源潛力，確定社區發展目標并形成社區發展戰略，實施社區發展活動，通過不斷的監測和評估而繼續規劃社區發展的方向，這樣更容易被認可和執行。

以問題為導向在社區發展規劃中以問題為導向需要界定并分析社區發展中核心的問題，以及那些與核心問題相關聯的問題。對這些問題需要做詳細、深入的分析，包括這些問題之間的因果關系，這些問題所影響到的發展角色和群體，從而在發展角色群體之間就社區發展的最重要問題達成一致。

自下而上的參與雖然經濟、社會及政治等權力的分配不均衡對社區角色群體參與發展過程不利，但為了調動社區不同角色群體的積極性，自理能力及社會公共事務的介入，參與是重要的手段。這種參與必須以收益、對資源和服務的擁有、控制和保障等形式介入到決策過程中，使社區的議事決策機構真正成為利益相關者真正表達自己愿望和興趣的舞臺。

對話過程為了確保在社區發展過程中所有角色群體都能充分發揮其創新潛力，就必須在所有社區利益相關人之間建立一種溝通機制。這種溝通過程也同時是利益相關者之間的一種行為過程。建立良好的溝通將有利于在社區內形成不同利益相關人關于社區發展戰略、發展規劃步驟及特殊行動領域的共識。例如發展社區論壇就是啟動這一溝通過程的有力工具。

(責任編輯謝閩)